2011年3月11日日本发生了九级大地震，随之而来的是福岛核电站废水泄漏事故。如果说切尔诺贝利是被隐瞒的事故，那么福岛核事故就是一次网络时代的全媒体直播，每一个细节都即时传播到世界各地。随之而来的结果是核能运用再次到了风口浪尖，全世界再次引发反核浪潮。时任日本首相的菅直人后来公开表示，“面对危险的核电站，最好的核电政策就是弃核”。

一个处理危机不当的主政者，出于个人政治考虑而作出的口号宣誓，并没有多少参考意义。但是从侧面说明了在一个信息化时代，对于核能运用，政府所面临的空前压力。如果不能有效稳健科学的制定并实施专门政策，那么所带来的结果很可能是悲剧性的。

在核能技术突飞猛进的今天，公众对核能的接受程度并不是随着技术进步而提高的，每一次核危机带来的恐惧感使得公众难以理性地评判核能的安全性。这是世界核能运用所面对的基本社会情况，也是中国核能运用面临的基本社会情况。虽然中国也面临能源短缺，又有石化能源生产造成的严重环境污染压力。但是这也仅中国对核能运用有着强大对现实需求，这并不能减缓当前核能运用对现实社会压力。

中国民用核能发展的现实压力

2015年1月16日，是中国核工业六十周年，国家最高领导人专门致电庆贺。中国核工业从核国防走向了民用核能工业，中国人了解“核”最早是通过原子弹爆炸所产生的强大威力的影像镜头，而非是日常照明生活用电的温馨画面。

长期以来，严密封闭以及高技术，都是中国核工业的行业特征。虽然我国目前是世界在建核电机组最多的国家，也是世界上少数完全掌握了三代核电技术的国家，但是核能仍然保持着神秘感。

直至今日，中国的核能技术和核能工业的发展始终是由政治家与科学家组成的“倡导联盟”进行推动的。科学家既扮演了核能发展决策角色，又扮演着核能公共政策制定以及推广的关键角色。这种核能发展模式其实也是世界普遍的发展模式，只是冷战环境造成的中国特殊的闭塞环境，加大了中国核工业的闭塞性以及核能的神秘感，而并没有相对稳定有效的信任关系。

随着改革开放时代的到来，中国社会流动性越来越高，越来越开放，信息传播障碍越来越少，距离和神秘感带来的不信任问题就一再暴露。特别是随着中国社会现代化程度加深，已经整体进入了“风险社会”，对于环境风险的社会敏感程度大幅度增加。

截至2011年中国的能源消费已经接近全世界的能源总消费的19%，能源消费产生的碳排放占世界碳排放的1/4。可以说，对中国经济升级转型而言，对中国能源需求而言，核电不是万能的，但是没有核电是万万不能的。核电必须要避免遭遇PX的命运，如果中国核电无法推广发展，这对中国经济社会都是一个无法承载的损失。

核电不仅是一个科技问题

从工程技术角度讲，中国核工业达到了世界领先水平，从国家现代化发展角度看，中国政府和民众长期以来都保持了对核工业高度重视和支持。但是核能的运用则不是一个工程技术问题，也不是一个发展意志问题，而是一个公共政策问题。对于中国核能开发而言，除了重视传统的工程安全管理，政策科学的风险管理也必须要给予充分重视。

科学研究是一个问题，而如何运用科技是另外一个问题了。核能运用不仅仅是科普的工作，是一个更复杂的更具体的政策制定与推广。中国政府必须将核能发展运用作为一个系统的公共政策，从制定到实施都有系统的考虑。我国核能政策，长期由科学家的“倡导联盟”体系决定并实施，既带来了中国核工业的快速发展，又造成了社会公众与核能推广决策之间的差异。核是一个完全的现代科技的产物，科学性是核工业最基本的特点。核能公共政策的设计与实施都是建立在核科技基础上。就核能政策进行公共沟通，也是建立在对核能技术知识的一致认知的基础上。核能技术不是核武器技术，但是长期而言，公众对核科学的认识却是来自后者。必须要指出的是，在核能开发运用过程中，公众不仅要了解最基本的科学技术知识，更需要了解核能管理和事故应急知识。

如何增加公众信任，这是核能政策的制定和推广的关键。这其实是一个复杂问题。首先涉及到宏观意义到社会公众对核能的接受程度如何，其次涉及到微观概念上核能设施建设地区民众对核能对接受程度。就中国的现实而言，还必须搞清楚“邻避”抗议具体是什么？其利益诉求又有哪些特征？政府如何应对。

通过对中国现有的学术研究跨库搜索可以发现，相对于中国对核能产业发展的勃勃雄心，中国对核电对风险认知研究以及核应急规划少之又少。2011年之前停留在个位数甚至为零，2011年之后，虽然有了一些研究，但是仍然是每年十几篇文章。这说明中国整个国家对核能的“风险”认识和处理准备非常不充分。

核能的风险认知

根据全球最大的市场咨询公司Ipsos在福岛核事故之后的调查，世界范围内对核能接受度一再降低，反对声音大幅度升高。根据该调查，中国反对核电的人占调查的58%，相对世界其他国家而言，中国支持核电的比例已经算高的了。可见，现实意义上对核电的接受只能是英国社会心理学家N ick Pidgeon所谓的不情愿的接受。相对中国雄心勃勃的核电发展计划而言，我们太缺少第一手的调查数据，这对于进一步加强和推动核能决策的科学性是非常不力的。

中国人民大学团队对湖南桃花江、广东台山两个核电设施建设地，做了专项民意调查。虽然总体样本只有307份，但已经是目前国内最直接深入的核电调查。最后的数据显示核设施建设地区对核能接受程度呈现U字结构，核电站核心5公里圈内民众对核能建设的支持度最高，支持度评分为65 .95。20公里圈内民众态度最为消极，评分为54 .52，30公里以外的民众又呈现积极态度，最终评分为64 .01。之所以呈现这一U字形曲线，乃是因为中国20公里范围内，承担的核事故风险大，而得到的补偿很少。这一群体可谓夹心层，也是最可能反对兴修核电的人群，对这一群体的诉求，政府必须高度重视。特别是地方政府，事实上是核能政策推动的关键因素，他们对不同群体的诉求沟通以及具体的利益分配必须要有针对性。

核能政策应针对具体问题设计

与风险认知高度相应的是风险管控和应急管理，可以说高水平核能发展，不仅体现在生产技术上，更直接体现在应急管理水平上。传统上，我国的核能应急管理仍然是一种工程安全应急管理，缺少公共政策意义上的公共事故应急管理认知以及训练。福岛核事故之后，由中央部委牵头，我国核能工业进行了安全大检查，国家层面的核能应急管理和安全监管体系也做了一定调整。但是我们的核能应急管理存在两大问题，首先中央，省，企业的三级安全管理体系中，地方政府以参与省级核风险应急管理的方式加入。事实上应该发挥关键作用的地方政府，实际没有一个明确的法律身份。另外就是应急信息仍然是稀缺的，企业层面上较为重视，但是具体到厂外应急，则完全欠缺。2020年我国的核电装机总量就要接近美国的水平了，美国的核能应急关系系统从上到下，从联邦政府到具体个人都有极为具体的安排。美国每个州都有核电站，居住在核电站周边有三百万人，应急手册具体到每个人，这一做法非常值得我们学习。

核能之所以被重视，说到底仍然是核能的经济收益巨大。作为一项涉及公共利益的重大投资，核能设施的建设，运营以及退役是一个十分具体的公共经济学问题。如果将运行得非常成熟的核电站建设和运营作为样本，来系统核算核电站的具体投资和运营成本。可以发现核能的环境风险和退役以及废料处理，这里的成本相当大，核电发展面临的不确定因素很多，进行经济计算的时候，需要进一步将这些不确定因素折算为经济数据，真正计算核电的投资成本。目前核电的投资和运营成本应该存在被低估的问题，而收益则存在被夸大的问题。当然综合比较来看，核电仍然是一个有着极大经济收益的项目。对当前中国产业升级、经济转型有着积极意义，对于地方的经济发展有着非常明显的带动作用。但是具体的核能投资必须要重视不确定因素，政府的核政策必须科学经济稳定，才能真正有效地收获核能带来的综合收益。

中国核工业在取得了无数工程技术的伟大成就之后，所面对的是核能政策的制定与管理的诸多问题。中共中央十八届三中全会提出了建设国家治理体系的现代化，核能公共政策系统只是其中一个子项。所谓窥一斑而知全豹，见微知著，国家治理的现代化必然需要一个个具体的治理子项的现代化，我们希望能通过一个子项的推动，进而对国家整体治理有所裨益。目前实证研究比较匮乏的情况下，如何做具体的政策建议也是比较难办的事情。但是不管是技术科普沟通，还是对具体的风险心理的应对，核监管和核应急管理，以及核能投资计算，核能公共政策的基本纬度就是这么几个。希望未来有更多的有价值的核能公共政策研究和讨论，这是中国当前核能工业发展所缺乏的，也是未来所需要的，更是中国现代化发展所需要的。

(本文系中国第一本《核能公共政策手册》的绪论)