洪涛，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源研究室主任，中国自然资源学会政策研究专业委员会委员。主要从事能源治理与体制、能源战略与能源公共政策研究；侧重核电、油气领域侧重监管与准入研究工作。多次参加核安全法、原子能法、能源法等立法讨论；为核电管理条例、天然气基础设施运管条例等行政法规、部门规章提出修改意见并被采纳。

随着新一轮雾霾的侵袭，加速能源结构调整的话题又一次引发热议。十八届五中全会和《中共中央关于“十三五”规划的建议》提出“安全高效发展核电”。发展核电，作为能源结构调整中的重要一环， 聚焦了业内外众人关注。

当前，我国核电发展面临着怎样的形势？还有哪些亟待解决的问题？如何更好地保障我国核能发展安全？在肯定与质疑声并存的核电发展大背景下，我国核电的短期、中期以及长期发展还需要破解哪些难题？

对话人：洪涛

采访人：本报记者唐斐婷

“十三五”期间，我国核电将如何发展？

■在未来10~15年内核电仍将保持较好的经济性

中国环境报：刚刚结束的巴黎气候变化大会上，气候变化再次聚焦全球关注。作为一个负责任的大国，我国正全力调整能源结构，减少碳排放，其中，发展核电是一个重要举措。您认为，当前我国核电与核工业发展面临着怎样的形势？

洪涛：未来的10~15年左右是我国核电发展的重要窗口期。我国政府已承诺2030年前碳排放总量达峰。据预测，达峰前至少需要每年新建60GW以上脱碳电力装机，其中新增核电10GW左右（相当于10台百万千瓦机组）。要实现碳排放总量下降，改善能源结构的重点将更侧重于能源供给结构的低碳化，这为核电发展提供了广阔空间。

目前来看，“十三五”时期每年投建6~8台机组成为共识，但这两年投建机组很少，再加上核电本身投建的长周期性，应适当调低“十三五”时期完成累计建成5800万千瓦的目标，但也不排除“先慢后快”的可能性。从核电与可再生能源的可持续竞争力以及国际经验看，我国核电规模发展的窗口不会长期存在。

此外，我认为要在整个能源系统的动态变化中正确认识。脱碳电力各有优劣，在能源系统中的博弈地位随时间、条件不同而发生动态变化。

从中短期来看，在目前的脱碳电力中，核电面临安全与布局问题，水电面临生态问题，非水可再生能源面临供电规律性问题。

长期来看，核电可能将面临成本挑战，一方面，技术进步可以带来更好的安全性，但未必经济；另一方面，非水可再生能源成本下降得很快，储能技术的快速发展将有利于消除风电、光电的不规则性，核电的成本优势“不进则退”。电力市场化改革与碳排放、环保约束或将为脱碳电力发展提供更好的机会，不同电源的竞争力比较还要算细账。

总体上看，在未来10~15年内核电仍将保持较好的经济性。

从立法层面上来看，国家正在为核电的长期健康发展做出努力。《原子能法》与《核安全法》正在紧锣密鼓地制定中，《核安全法》预计在2016年年底前出台。两法的确立将终结我国核电长期“裸奔”局面。

但不可否认，仍然有诸多问题阻碍核电与核工业发展。主要表现为：一是受制于完整核工业体系改革，核电领域较难独立完成改革；二是中长期尤其是分阶段的核电战略与定位不明确，核电在未来能源系统尤其是在脱碳能源中与可再生能源间的关系不清晰；三是核能产业组织不完善，目前核电业主一体化经营趋势明显；四是核能全产业链发展不协调，装备制造能力有待提升，燃料循环后处理能力建设与核电发展规模速度不匹配；五是原创性技术创新与基础研发有待加强，知识产权与标准化建设仍不完善；六是政府治理体系有待完善、治理能力有待提升，相关制度有待法律固化。

总体来看，未来10~15年我国应安全稳步地发展核电。在战略定位上，明确核电可促进能源低碳转型，带动工业升级与技术进步；在战略目标上，坚持战略必争，确保安全、稳步高效、可持续发展；在阶段目标上，坚持稳步推进，产业协调，因地制宜，积极出海；在发展条件上，短期内应力争解决一些重要问题，包括：坚持安全第一，进一步提升核电安全性；重视并做好核电中长期发展的顶层设计；中短期内的技术进步与工程落实等。

此外，还应积极谋划未来，长期发展与可持续发展需正确认识的问题，包括积极谋划未来核电发展定位等。

中国环境报：十八届五中全会和《中共中央关于“十三五”规划的建议》确立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，并提出“安全高效发展核电”。核电发展至今，历经了不同的阶段，相应的政策也几经变迁。您能否为我们梳理一下，我国核电发展经历哪些阶段？国家态度因何转变？

洪涛：我国核电起步晚、发展快，经历了30多年的发展，已经建立了较完整独立的核工业体系，我国商运核电保持着良好的核安全纪录。我国高度重视核电，发展方针大致经历了适度发展、加快发展、积极发展、安全高效发展的变迁过程。

“十二五”以来，我国核电发展更加务实、更加注重安全。2010年，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，确定我国“在确保安全的基础上高效发展核电”的方针。2012年3月，我国《政府工作报告》重申了在能源结构中安全高效发展核电的政策。福岛核事故为全球核电发展敲响了警钟，我国也更加强调安全发展，高层频繁表态要求重视安全甚至提出“绝对确保安全”，并付诸实践，“原子能法”、“核安全法”的制定正在紧锣密鼓地制定中。2015年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》确立了未来五年“安全高效发展核电”的发展方针。

核电在不同阶段的发展定位和国家态度是综合考虑多因素的公共政策选择的结果。在能源方面，考虑了能源发展的需求，如电力紧缺、电力低碳化、清洁化等。非能源方面，考虑了对制造业等的全面带动作用。我国核电发展的内在动力是技术进步，改善能源供给结构、积极应对气候变化为核电发展提供的新舞台。在能源环境方面，作为替代煤电的重要脱碳能源，核电是中国优化能源供给结构与积极应对气候变化的重要支柱。

在确保安全的前提下稳步规模发展核电，一方面可保障电力安全供应、促进减排与低碳转型，另一方面可带动装备制造业与核工业产业体系协同发展等方面。

核电发展的公众沟通难题怎么破解？

■理性对待争议，以务实求真态度推进公众沟通

中国环境报：事实上，今年以来，有关核电发展的争议频繁见诸报端，您如何看待当前我国核电发展中的这些不同声音？

洪涛：不同人群对核安全的理解的具有差异性。核科学家、核电业主、监管当局、社会公众对核安全的出发点不同，考虑因素不同，认知不同，这也是核电沟通非常艰难的重要原因。核电业主、监管当局的认知相对理性，具有“安全至上、质量第一”的共识，强调核安全文化、重安全监管；社会公众及部分媒体的认知感性成分多一些，都关注极端事故工况下，生态环境、个人权益会不会受损失。核安全文化普及程度不足、不同人群之间缺乏信任感都是造成理解偏差的重要原因。

当前，无论挺核或反核的宣传都有偏激或偏执倾向。核专家们宣传只强调核能带来的利益以及核能对人与环境影响无害论，而一些公众出于对核能的害怕以及一些团体出于集团的利益在宣传中常常过分夸大核能的风险性和问题敏感性。新媒体及各种标题党的出现加剧了偏激宣传的舆论，影响公众认知，特别值得关注。

邻避运动的出现表明了核电发展需要重视其社会问题。包括能源在内的多个领域出现了邻避运动，从垃圾处理场、PX项目、甚至是火电厂，核电邻避运动也日渐明显。社会争论让公众失去了判断准绳，而业界所能够提供的信息公开及公众参与的机会，远远赶不上人们的需求。

客观地看，核电的社会接受度问题，不仅仅是一个行业问题，更是一个社会治理机制设置的问题。事实上，公众参与并不能解决核电领域的所有问题，主要国家政府的作用都很大，核电的公共政策需要考虑多重因素，但核电的社会问题正越来越被各国重视。

我们要正确对待争议，进行理性探讨。挺核或反核，两者的参照系常常是不一样的。核电与核安全的不同意见在各国都普遍存在，这种争论和制衡将促进认知在一个正确的轨道上，并有利于对尚未解决问题的实践。对于挺核与反核的不同观点，即便没有结果，当前大家都需要一个面对分歧的态度及过程。因此，可能永远没有结论，但必须有一天双方坐下来，彼此尊重，面对分歧、接受分歧、并尽可能设计一些机制，化解一部分分歧。

中国环境报：我国核电的信息公开与公众参与面临什么问题？如何解决？

洪涛：目前有关核能的宣传大多是单向的、技术的。公众和某些团体十分关心核电工业的信息透明度，要求核能政策的制定者让公众了解核电工业的真实情况，特别是核电的风险评估信息交流和管理水平。

目前核心的问题是公众和某些团体缺乏对核知识的了解，与核专家的认识有很大的差别。如何使不同人群的认识一致起来？关键在于增加两者之间的对话以及让公众亲身参与一些核活动。

事实上，通过一些努力，是可以消除一部分争议和困惑的。核电本身是复杂系统，核电客观存在的高技术壁垒导致这个领域的参与者和社会公众、新闻媒体之间必然存在一个信息不对称，参与者指的是研发者、建造者、运营者、监管者等。

如果希望用一个完全的信息对称的问题来解决，可能永远没有答案，也不可能将社会公众、新闻媒体都培养成核电专家并与业界在同意个层面上交流。有效沟通可以化解一部分问题，更重要的是核安全文化的普及、独立有效的业化监管，当然，技术进步是内在动力。但如果交流层面出现了错位，就愈加恶化了有序探讨的可能。

我认为，信息公开应以社会公众为对象。公众需要听得懂的兼顾国家利益与个人利益的核电宣传，不能要求读者都是专家，因此信息公开应站在公共政策角度给出公众能读懂的解答，尤其是对于内陆核电这样的敏感问题。既要做也要说，内陆核电前期重大研究做都做了，对公众宣传与信息公开的解释也要明白清楚。

另外，针对公众的扫盲性信息公开，要避免用生僻的专业性词汇，对于社会关切的重点问题应给出明确回答。

同时，要创造条件，构建能解决中国问题的公众参与机制。国外经验可以借鉴，但并不意味着照搬，因为我国尚不具备别国的条件。

我们需要探索真正能影响公众判断的公众参与，因为这是一个多元化互动的时代。在立法保障程序性问题后，建立公众听得懂的宣传科普体系，在程序上确保公众沟通的规范性，公众参与甚至影响决策的有效性与合法性，这些问题才能有效解决。

未来我国核电发展还需哪些保障？

■要在核工业体制改革与能源生产革命的大框架下制定核电与核安全政策

中国环境报：如何理解当前我国核电定位及核电的发展趋势？

洪涛：核电是多属性的综合体，包括能源属性、政治属性和社会属性等，其中能源属性的确定性较强。对我国核电与核安全的理解可概述为：国家高度重视，坚定决心发展；坚守安全第一，技术决定进程；谋求独立发展，积极走向世界。

短期来看，核电可以改善能源供给结构，但有局限性。能源低碳化方面，核电确实无碳，但相对于大量煤机来说，规模、占比都还很小；能源清洁化方面，造成大气污物最重的散煤燃烧、锅炉燃煤比较现实的只能靠天然气替代。长期来看，要在中国能源战略全局中认知核电。正如杜祥琬院士所说，核能是接替碳基能源的重要选项，是能源转型的“三驾马车”之一，最终走向高比例的可再生能源。

中国环境报：我国未来确保核安全并促进核电发展需要哪些保障性政策？

洪涛：我认为，应在结合核工业体制改革与能源生产革命的大框架下制定未来我国核电与核安全政策。

完善治理体系，优化决策管理，加强安全监管。包括加快核能立法建设，明确核能发展与治理的权责关系；建立决策民主科学与管理高效规范的核能发展侧管理体制；完善体系建设，建立独立、统一、权威的核安全监管体制等。

完善产业组织，建设发展平衡、协调高效的独立完整的核工业产业链。包括以中核为基础建立完整的核工业与燃料循环体系；整合分散力量建立统筹军民两用的基础性技术研发平台等。

促进自主创新，激励核电领域技术原始创新，做好标准产权人才支撑。包括鼓励商运核电先进堆型研发，加快核电先进堆型示范与验证；加快燃料循环体系尤其是后处理技术引进与研发等。

夯实发展保障，管放结合发展前端，积极推进发展后端，加快设备制造现代化。包括有效铀矿资源保障，力争全球配置资源，加快国内勘探开发；放松燃料市场适度放开，可从配额制到逐步实现市场化；统筹推进乏燃料后处理、核废料贮存和处置；制定规划、加快引进与自主技术研发，探索新方式，核电企业参与等。

重视社会环境，制定配套政策。包括完善公众参与机制并促进法制化；完善第三方核损害赔偿机制、探索风险补偿机制等。