伴随我国城市化和工业化的快速发展，以及公众对环境品质要求的提高，我们正在进入邻避冲突井喷时期，城市治理遭遇到了前所未有的邻避型群体性事件挑战。邻避冲突的出现，意味着我国城市治理开始进入复杂性阶段，而有效地治理邻避冲突，对落实“五个统筹发展”战略目标，推进全民共建共享的社会治理格局建设具有十分重要的现实意义。

去年，全国范围包括江苏出现了多起因环境权益问题而引发的“邻避型”群体性事件。“邻避型”群体性事件是基于“邻避情结”而形成的。“邻避情结”是指工业化和城市化发展到一定阶段，社区公众对诸如垃圾掩埋场、发电厂、石化工厂等不受欢迎的公共设施采取的一种矛盾心态：一方面期待政府提供这些公共设施以改善和提高生活品质，另一方面又拒绝这些公共设施选址毗邻自己的住所。虽然这些设施承担着重要的公共服务功能，但不可避免地给附近居民生活带来负面影响。居民在“自利”动机支配下强烈反对将这些设施建造在自家附近，从而引发邻避冲突。

邻避情结实际上包含三个层面的含义：它是一种全面拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度；强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准；主要是一种情绪性反应，居民不一定需要有技术层面、经济层面或行政层次的理性知识。

邻避现象的出现有几个构成因素：健康与财产风险问题，环保回馈问题，生活品质风险问题，专家决策独裁问题，社会信任的差距问题。

从近年来全国和我省的“邻避型群体性事件”案例来看，邻避冲突或效应表明了公民对邻避设施的嫌恶情绪，即对该项政策持不完全支持或否定态度，从而对政府公共政策制定提出了挑战。如果政策规划将这些公共设施选址确定在某些居民住所周边，而相应的沟通、协商和共识又未能达成，居民会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争，从而使“邻避情结”的释放就极容易转变为群体性事件。

邻避冲突涉及环境正义、环境经济、空间规划、冲突管理等多项公共管理议题，在处理邻避冲突的治理过程中形成了以下几条重要经验。

在价值管理上，需要理解建成全面小康社会也就是我们进入到一个财富社会，财富社会要求政府的公共管理行为要摆脱经济短缺时代的思维，不能刚性要求公众顾全大局、牺牲自己的财富利益，而应该在环保补偿和回馈上寻找有效的政策工具。

在管理途径上，政府在提供易产生“邻避情结”的公共设施过程中，应拉长公众参与的链条，让公众深度参与所有的环节，这包括立项阶段的议程参与(知情权)、方案制定的规划参与(表达权)、项目执行的管理参与(监督权)、项目结果的评估参与(问责权)等，坚信深度参与或全过程参与的合作治理是避免“邻避型群体性事件”的根本措施。

在长效管理上，围绕“邻避情结”现象，迅速开展有关学习和研讨，一是提高政府相关公共管理者环保利益冲突管理的能力，尤其是将过去基于“管理”与“控制”核心能力调整为协商和合作的核心能力；二是在公众中倡导对待环境危害的科学态度，引导公众提高对环保科技知识的理解和认同；三是提高易引发公众“邻避情结”的公共设施立项的标准，从源头上化解问题。

近年来，江苏在经济社会发展中，屡屡碰到邻避型群体性突发事件，今后一个较长时期，预计此类问题仍旧处于频发期。建设好安全江苏、绿色江苏、健康江苏，特别需要在邻避冲突有效治理的一般经验基础上，有针对性地提出相关治理思路与对策。

垃圾焚烧发电类项目，要拉长公众参与链，积极推进项目建设。不受欢迎的公共基础设施是邻避冲突的主要对象之一，典型的就是垃圾焚烧发电厂的选址与建设。这类项目是城市发展不可或缺的公共事业，地方政府应根据城市发展规划的要求，坚定地推进此类项目的实施，但在实施过程中须“拉长公众参与链”，消除群众在心理、视觉、物质利益上存在的问题(例如，将这些项目的外观景观化，变拒绝接受为迎臂接纳)，充分做好宣传动员科普工作，既放手让群众参与进来，又坚决遏制非理性的诉求和行为。

PX类石化工业项目，要做好群众工作，给予适当补偿保障。这类项目选址的邻避冲突致因，主要是政府、专家、厂商和群众在项目危害风险认知上缺乏共识，建设这类项目的工作要点是切实让群众在项目执行的管理参与(监督权)、项目结果的评估参与(问责权)问题上有“获得感”，政府对项目后续的监管要有承诺和专门的法律保障。相关经验表明，这类项目推进中厂商的姿态很重要，确属需要给予环境权益补偿时，不能回避、缩水、隐瞒，厂商要增加社区关怀和提高社会责任感。

核循环隐形危害类项目，要做好规划工作，慎重接纳施行。核循环项目一直是核电生产链中难以有效处置的世界性难题，人类在享受核电好处的同时，也困惑于核电废料的安全处置。对这些项目长期危害的认知更是难有定论，远比垃圾焚烧发电项目等更容易引起群众的恐慌。从理论上来说，核废料的处置是核电项目规划的内容之一，这类项目非核电规划区域必须慎重考虑其落地。（文/江苏省首批重点高端开云直营官方紫金传媒开云直营官方副主任，南京大学社会学院教授孔繁斌）