6月1日，国家发改委、财政部、国家能源局联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（简称“光伏新政”），给近年来高速发展的中国光伏产业踩下一脚“急刹车”，一石激起千层浪，业内纷纷感慨“一夜入冬”。业界普遍认为，“531”新政可谓是光伏行业史上最严新政。

　　这个被喻为光伏行业“断奶令”的新政，究竟会给光伏产业带来多大冲击，行业拐点是否即将到来，光伏补贴缺口如何解决，我国的光伏产业又将如何走向更加健康有序的发展道路？对此，本刊记者采访了中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、国际能源战略研究中心主任，中国能源研究会可再生能源专委会秘书长许勤华教授。

光伏市场诸多矛盾催生新政出台

　　近年来，我国光伏装机规模持续扩大，已成为全球最大的应用市场。数据显示，我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。“十二五”期间年均装机增长率超过50%；进入“十三五”时期，光伏发电建设速度进一步加快，年平均装机增长率75%。2016年新增并网装机容量3424万千瓦，2017年新增并网装机容量5306万千瓦。截至2018年4月，装机已超过1.4亿千瓦。

　　同时，光伏组件企业规模扩大，技术水平和产品质量也在不断突破。2017年，国内组件产量达7500万千瓦，占全球71%，高效电池转换效率不断突破。2017年，全球前10强光伏组件企业中，我国占据8个，国际竞争力明显提升。

　　然而，光伏行业发展在取得突破的同时，也面临一些困难和挑战。许勤华表示，目前光伏行业突出的问题主要表现在：

　　一是补贴缺口持续扩大。截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元（占比约40%），且呈逐年扩大趋势，目前已超过1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。光伏补贴拖欠，影响产业链正常运行，特别是光伏企业以民营企业居多且业务单一、融资能力较弱，市场波动易导致行业风险快速集聚。

　　二是弃光限电严重，东西部供需矛盾突出。随着光伏发电的迅猛增长，一些地方也出现了较为严重的弃光限电现象。2015年全国弃光率12%，2016年弃光率11%，2017年通过多方努力，弃光率下降至6%，但个别地方仍然十分严重，甘肃、新疆弃光率分别达到20%和22%。2018年一季度，弃光电量16.24亿千瓦时，弃光率4%，同比下降5.3个百分点，虽有好转，但仍不稳固。东、中、西部协同消纳市场没有形成，省间交易存在壁垒，输电通道建设滞后于光伏等新能源发展，加上现有电网调峰能力及灵活性不足、西北本地消纳能力有限，造成西北部地区弃光限电严重，东西部供需不均衡。

　　三是产能持续释放，市场供需压力加大。在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。从供给侧来看，各环节新增及技改产能在2018年逐步释放；从需求侧来看，国际国内新增市场规模增速将会放缓。此消彼长将导致2018年我国光伏市场供需失衡，上下游各环节产品价格将进一步下探，企业将会承受较大压力。

　　四是产品结构单一，产业技术创新薄弱。我国光伏产品以晶体硅电池为主，且主要集中在常规电池环节，产品结构相对单一，在异质结（SHJ）等高效电池和产品可靠性方面与国外相比仍存差距，基础研究亟待提升。此外，我国在光伏高端电池工艺及装备、材料方面仍有不足，包括黑硅、PERC、N型技术等所需的关键设备仍依赖进口，智能化工厂系统集成能力仍有待提升。

　　五是受贸易保护影响，光伏“走出去”前景不容乐观。近年来，我国光伏产业发展快速，使得其成为部分国家贸易保护的主要产品。新一轮贸易调查更加关注中国企业，贸易摩擦频发，阻碍了我国光伏“走出去”的步伐，导致全球光伏应用成本快速上升，不利于推动全球光伏应用。

　　光伏行业存在的问题，不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。

　　基于此，国家发展改革委、财政部、国家能源局根据行业发展实际，自2017年底以来组织有关方面就优化光伏产业规模管理、电价机制以及市场化体制机制等发展政策进行了认真研究，并着手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定过程中，借鉴德国、西班牙、捷克等国家经验，通过征求意见会（2月）、新闻发布会（4月）等多种方式充分征求意见、吹风提示，还专门召开会议听取了地方发展改革委（能源局）、有关电网企业意见并作了政策宣介。经多次修改完善、反复论证后，于5月31日正式印发。

　“断奶令”将迎来光伏行业发展拐点

　　记者了解到，光伏新政给光伏产业带来最大的三个变化分别是：控制新增规模、加快补贴退坡和降低上网电价。具体来看，该新政给出的条款是：2018年各地暂不安排需国家补贴的普通电站；2018年分布式光伏发展安排1000万千瓦左右规模；新投运光伏电站上网电价统一降低0.05元；“自发自用、余电上网”分布式项目，补贴标准降低0.05元，至每千瓦时0.32元（含税）。

　　尽管能源主管部门早前就曾释放过“将严控光伏发展规模”的信号，业内对此已有心理预期，但在这份严苛程度超预期的政策文件正式出台后，全行业还是争论不断。

　　绝大多数光伏企业感觉行业已经到了“生死存亡的关键时刻”。受此政策影响，资本市场表现出强烈的恐慌情绪。一些行业权威专家也公开呼吁相关部门撤销新政，延续过去的发改委文件，同时适当合理压减规模，自发自用项目和户用光伏的建设规模由地方政府管理，仍需纳入国家补贴范围。国内多家光伏龙头企业的负责人和行业专家纷纷表示，许多光伏项目因为新政突然停止而产生纠纷，尤其考虑行业现状，降低规模幅度不应过大，希望国家支持这个行业进入不需要补贴的“最后一公里”。同时还建议，给分布式小型工商业自发自用及用户光伏单独指标；加快实行分布式光伏发电市场化交易，尽快实现“隔墙售电”和配额制，促进行业健康发展。支持加速平价上网步伐，但调价要有明确的时间窗口，并与产业成本结合。

　　然而，新政的出台不是为了控制光伏规模发展，对于先进技术、高质量产品、不需要国家补贴的电站项目“是留了口子的”。据了解，光伏新政对光伏发电新增建设规模进行了优化，采取了分类调控方式：对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量；对领跑基地项目视调控情况酌情安排；对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展。因此，此次调控并不是所谓的“一刀切”。除了需要国家补贴的项目，在保证消纳、满足质量安全等要求的情况下，其他项目是放开的。

　　许勤华表示，出台光伏新政既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏行业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾和突出问题的重要举措。这是光伏产业发展进入新阶段的必然要求，对实现光伏产业持续健康发展具有重要作用。

　　一是有利于缓解财政补贴压力。财政补贴缺口持续扩大是当前制约光伏发展的突出问题。国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发[2013]24号）明确规定，光电发展规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。适当调低需要补贴的新增建设规模，将避免形成系统性风险，从长远讲是有利于产业发展的。

　　二是有利于解决消纳问题。2017年以来，通过各方努力、采取一系列措施，弃光问题得到有效改善，但还没有彻底解决，不仅西部地区光伏消纳问题尚未根本解决，而且随着分布式光伏装机快速增加，也给东部一些地区配网安全运行带来了新问题。通过调整发展节奏，有助于解决光伏消纳问题，减少弃光。

　　三是有利于激发企业发展内生动力。随着光伏发电补贴强度下降，将倒逼企业练内功、强体质，从依靠国家政策向到更多地依靠市场转变，减少补贴依赖，促使企业通过降本增效提高企业发展质量，实现光伏行业优胜劣汰，加速淘汰落后产能，倒逼产业技术进步，遏制企业非理性扩张，促进行业资源向优质企业集中，进一步巩固光伏产业在全球的领先地位，培育一批世界级光伏制造领军企业。

　　四是有利于促进地方降低非技术成本，改善营商环境。补贴下调之后，为保证光伏发电项目经济性，一方面企业通过技术进步降低成本，另一方面也利于促进地方政府落实国家和地方支持光伏产业发展的各项政策，降低非技术成本。

　　许勤华认为，从客观上看，光伏新政虽然会给光伏行业带来阵痛，但是在行业洗牌过程中也蕴含着巨大机遇。那些技术装备落后、依靠补贴发展，生长在政策温室里的企业会被淘汰，而那些技术进步、成本下降的企业将在新一轮大浪淘沙中脱颖而出。

　　光伏新政也为光伏产业未来发展指明了方向——鼓励光伏发电与用户的直接电力交易，有效降低交易费用，继续推进新能源、微电网等有利于分布式光伏发展的新业态和新模式，提升光伏发展质量，促进光伏产业健康有序发展。

提高补贴绩效以缩小缺口

　　近年来，随着我国光伏发电技术不断进步，设备制造等建设成本快速下降，使光伏发电的市场竞争力显著提升。但从目前情况看，项目非技术成本高、企业负担重的问题越来越突出，直接影响光伏发电平价上网和市场竞争力。

　　如何减轻可再生能源企业投资经营负担、促进可再生能源成本下降？主要形式有：

　　一是严格执行可再生能源发电保障性收购制度。对符合国家规划以及列入年度建设规模范围内的项目，电网企业应限时完成并网，并按国家核定的区域最低保障性收购小时数落实保障性收购政策。二是电网企业负责投资建设接网工程，保障配套电网工程与项目同时投入运行。三是减少土地成本及不合理收费。四是鼓励金融机构将光伏纳入绿色金融体系，降低企业融资成本。五是制止纠正乱收费等增加企业负担的行为。地方不得收取任何形式的资源出让费等费用，不得将应由地方政府承担投资责任的社会公益事业相关投资转嫁给可再生能源投资企业或向其分摊费用，不得强行要求可再生能源企业在获取项目配置资格的同时对当地其他产业项目进行投资，不得建设规模与任何无直接关系的项目捆绑安排，不得强行从项目提取收益用于其他用途。六是加强政策落实和监管。将相关法规政策执行和优化政府服务列入可再生能源项目投资预警机制的监测评价范围，并加强事中事后监管。

　　“今后，各地落实减轻企业负担、降低非技术成本情况将被作为年度规模安排和基地布局建设的重要依据。对非技术成本低的地区优先下达规模、布局基地建设。重点抓好各项政策措施的落实以及各地、各方工作落实的监管，多措并举，着力减轻光伏企业负担，保障企业合法利益，加快实现光伏发电平价上网。” 许勤华说。

　　应该说，作为未来能源转型的重要方向，光伏行业发展初期借财政补贴之力撬动市场无可厚非。目前，随着我国光伏行业的技术进步、成本下降，优势企业已经拥有“去补贴”的生存本领。

　　我国光伏发电更大规模应用后，在2020年前后即可实现平价上网、不再需要补贴，此前已建成项目的补贴也将在2022～2025年间达到峰值，补贴金额在1000～1750亿元之间。由此来看，光伏发电不依靠补贴的平价上网时代，已走到“黎明前的黑暗”和“最后一公里”。

　　从各国的光伏产业政策及产业发展现实看，光伏产业对政策的依存度很高。许勤华认为，站在推进光伏平价上网、光伏产能过剩和补贴缺口日益扩大的角度上看，国家对光伏行业的监控和引导更有利于市场规范化长远发展。

　　记者了解到，美国、德国、法国等国近些年对光伏的扶持力度比较大，通过颁布新法令或实施行动计划，制定发展目标，再利用固定上网电价、税收等措施刺激光伏产业的发展。奥地利、丹麦和挪威等国家并没有制定统一的光伏发展目标，也没有强制性要求，而是通过一些宽松型举措支持光伏技术研发项目。中国、日本和韩国都制定了明确的光伏发展目标，并通过补贴降低安装成本。一些国家并没有专门的光伏计划，而是通过可再生能源计划扶持光伏产业，如澳大利亚和加拿大等。马来西亚通过从电价中收取超额费用组成能源基金，支持包括光伏项目发展。

　　“能源转型是分阶段、分重点、分层次的，提高补贴绩效，让其产生最大效益，是缩减补贴缺口最主要的途径。”许勤华说。

合理把握光伏行业发展节奏

　　“光伏发电是绿色清洁的能源，符合能源转型发展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壮大清洁能源产业、支持光伏发电等清洁能源发展是能源生产革命、消费革命的重要内容。促进光伏产业持续健康有序发展、高质量发展是行业的共同责任和目标。”许勤华表示。

　　一是抓紧研究光伏发电市场化时间表路线图。统筹考虑非化石能源消费目标、电网消纳能力、财政补贴实力，完善“十三五”光伏发展目标和后几年发展规模，合理把握发展节奏。

　　二是大力推进分布式市场化交易。不断完善商业模式和运行模式，使分布式市场化交易成为分布式光伏发展的一个重要方向，成为新形势下分布式光伏发展的新突破、新市场。

　　三是推动减轻企业负担，为光伏企业营造良好的营商环境。我国与国外相比，光伏发电成本的差异主要在非技术成本上。今年，国家能源局印发了《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》（国能发新能[2018]34号），对减轻光伏企业非技术成本将有重要作用，要推动地方做好该文件的贯彻落实，使措施要求落到实处，真正让光伏企业轻装前行。

　　四是抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施。目前，《可再生能源电力配额及考核办法》已完成征求意见工作，正在根据征求意见情况进一步修改完善，争取年内出台。这个制度实施后，进一步强化各地方政府和售电公司、参与市场交易大电力用户、自备电厂等市场主体对消纳可再生能源的责任，将对促进包括光伏发电在内的可再生能源发展起到十分重要的作用。

　　五是多措并举扩大消纳，进一步减少弃光限电。认真落实《解决弃水、弃风、弃光问题的实施方案》明确的各项措施，着力扩大光伏发电消纳，突出抓好重点地区的消纳问题，确保实现双降。

　　随着全球能源短缺和环境污染问题凸显，光伏产业已成为各国普遍关注和重点发展的新兴产业。如何进一步规范我国光伏产业发展、推动产业转型升级，促进我国光伏产业迈向全球价值链中高端，需要重点做好以下几点：

　　发布智能光伏产业行动计划。深入实施《中国制造2025》，发布《智能光伏产业发展行动计划（2018～2020年）》。推动光伏产业智能化升级，鼓励大数据、NB-IOT等信息技术在光伏领域应用；推动互联网、大数据、人工智能与光伏产业深度融合。探索推进在建筑、水利、农业、扶贫等领域应用示范建设。合力推动智能光伏产业发展，积极培育世界级先进制造业集群。

　　加强行业规范管理。继续实施《光伏制造行业规范条件》，组织开展相关申报工作，对已进入规范条件的企业进行抽检，继续动态调整规范条件公告名单，推动行业规范与相关政策加强协同联动，有效规范行业发展秩序。

　　完善公共服务平台建设。面向产业发展需求，完善标准、检测等公共服务平台建设，发挥平台作用，为行业发展提供数据支撑。指导相关单位抓紧实施工业强基工程等项目。加快推进《太阳能光伏产业综合标准化技术体系》实施，提升产业配套能力。

　　坚持“引进来”与“走出去”相结合。贯彻“一带一路”倡议，整体谋划产业链布局，增强我们引领商品、资本、信息等全球流动的能力，利用好国际国内两个市场、两种资源，突出技术、品牌、市场，更深更广融入全球供给体系，鼓励企业适时适度开展海外建厂和拓展海外业务，配合相关部门做好贸易纠纷应对工作。

　　虽然光伏新政来得比预想的要早，比预想的猛烈与残酷，但是中国光伏企业在近20年的时间里都是在不断克服困难、突破围堵中艰难前进，到今天发展成为从业超250万人、产值近万亿元的国家名片。相信光伏新政不会是中国光伏行业的终点，而是新一轮发展的起点，中国光伏人仍然会继续披荆斩棘，砥砺前行。