继美国、加拿大之后，中国于2014年成为全球第三个实现页岩气商业性开发的国家。不过去年以来，康菲石油、壳牌等国际能源巨头先后退出中国页岩气的勘探开发合作，让中国页岩气勘探开采蒙上了一层阴影。
11月9日，国家能源局副局长李凡荣一行到涪陵页岩气田调研。李凡荣表示要加快建设百亿立方米涪陵页岩气田，为开创国家级页岩气示范区新局面做出更大贡献。释放开发页岩气积极信号。
今年4月国土资源部发布数据显示，2015年全国页岩气产量44.71亿立方米，同比增长258.5%，产量增速十分可观。但即使是在这样高速增长的情况下，中国页岩气产量仍然没有达到中国政府之前在《页岩气发展规划（2011-2015）》中所提出的65亿立方米的年产量目标。
多重因素致页岩气开发未达预期
中国许多城市的雾霾每天都在提醒政府的决策者，中国急需更多天然气替代煤炭，或许这也是发展中国页岩气的最大动力。不过页岩气发展依然未达预期。
《环境与发展经济学》（Environment and Development Economics）国际学术期刊副主编、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员秦萍在接受《中国经营报》记者采访时表示，主要是因为近两年国际油价持续下跌，油气勘探开发的利润空间不断压缩，再加上页岩气产业的投入成本比常规油气要高出很多，种种因素叠加使得中国页岩气产业刚刚起步就举步维艰。一方面无利或少利可图，一方面又承载着提供安全、相对清洁的能源替代品的重任，发展还是不发展？中国页岩气产业的确面临着一个十分尴尬的境地。
在秦萍看来，中国页岩气资源开发遇到的根本挑战，总结下来可以归结为以下几个方面。
首先是财税政策和区块政策不稳定，未来不确定性较大，影响企业投资的积极性。财税政策方面，页岩气生产补贴逐年减少。“十三五”期间下调页岩气补贴，2016~2018年的补贴标准为0.3元/立方米，2019~2020年补贴标准为0.2元/立方米，五年内下降50%。区块政策方面，我国油气行业上游资源勘探开发权长期被三大国有石油企业垄断，这三大企业拥有超过95%的探矿权。地方国企和民营企业参与招标的得到的区块资源并不富集，加上勘探、开采成本较大，进展十分缓慢。
其次，现有管网、储运设施建设滞后，市场发展受约束。我国的输气管网建设水平与消费水平并不相匹配，支线和管网联络线等配气管网还远未成熟，同时还存在着垄断、互通程度低等各种问题。另外我国页岩气资源富集区多集中在中西部山区，管网建设难度大、成本高，不利于页岩气外输利用和下游市场开拓。
同时，中国几乎没有具体至石油和天然气行业的全国性环境保护法规条例，如今中国页岩气的开发向所有类型公司开放，因而行业特定环境管理条例的缺少则是监管系统的主要缺陷，这很可能暗示中国页岩气开发所面临的巨大环境风险。
亟待系统政策支持
虽然页岩气产量并未实现政府规划目标，但长远来看，未来世界页岩气发展依然有望迎来强劲增长，中国天然气市场前景依旧光明。
而在页岩气勘探和示范区建设开发方面，我国初步形成了涪陵、长宁、威远和延长四大页岩气产区，整体产能超过70亿立方米/年，初具规模，其中涪陵页岩气田和长宁-威远产区已经进入稳定产气阶段，没有任何理由退出页岩气领域。
同时，中国页岩气主体技术体系已基本形成，3500米以下浅区域的勘探开发的技术装备已基本实现了国产化及规模应用。中央和地方政府也都高度重视页岩气资源的勘探开发，推出了针对页岩气产业的支持和鼓励政策。
但是在政策补贴逐年减少、油价萎靡不振的情况下，页岩气短期难以实现盈利和商业化开采，行业发展受到限制。
我国页岩气藏的典型特点是埋藏深、厚度较薄、多层重叠。页岩气储层的地质条件比美国、加拿大等国更为复杂。气藏普遍埋藏分布于地下3000米以下，对开采技术要求更高。目前压裂技术下深度超过3500米的页岩气井在中国还不能实现盈利。
在这种背景下，秦萍认为页岩气开发的基本经济问题在于吸引更多资本进入这个行业。我国政府也做了诸多尝试，吸引更多资本注入以推动页岩气产业发展，效果不佳。目前看，拥有的技术、经验、资金和政策优势的国有石油企业依然是中国页岩气发展的希望所在。
现在关键的问题是如何激发国有石油企业开展页岩气钻井这种高风险投资的积极性，特别在目前天然气市场销量需求整体萎缩的情况下。
对此，秦萍对记者表示，我国的页岩气产业扶持政策基本是财政补贴，缺乏其他重要配套政策，如环境保护、地方协调、保护相关农户或居民利益等细化政策。页岩气的开发实际上是一个大的系统，涉及到税收、土地、监管、环境保护等多个方面，需要整个政策系统的支持。同时应加快制定制定适合我国国情的相关生产标准和环境标准。
此外，页岩气开发中最重要的相关利益者是地方政府和当地民众，地方政府的有无作为和当地民众是否支持对页岩气项目在当地能否顺利推进影响非常大。应当考虑设计一定的政策激励确保省、市、县、乡镇政府、当地民众在页岩气开发中的相关利益，获得他们的积极参与支持配合。
为解决中国日益严峻的环境问题，用天然气等清洁能源替代煤炭，已经成为目前中国能源结构调整的重中之重。但中国复杂的地质结构和其他不利因素都意味着短期内中国页岩气生产成本难以下降；国有石油公司拥有多种优势，已经成为未来页岩气技术突破、成本效益提高和推进页岩气产业发展的希望，但要实现这个希望还需要政府给出更为强大的激励以及制定更为合理的机制。
