构建以低碳为统领的
电力绿色发展体系
“目前我们对于控碳或是控煤的认识上还存在很多误区。要构建碳市场的顶层设计，首先要认识到，在目前控煤不是突破碳约束的关键，是否实现低碳才是推进电力绿色发展的成败要因。”王志轩说，“要以碳统领来统筹其他效率，以碳排放量为统一考核标准，通过市场化手段推进碳资产地位的确认，才能有效解决当前电力发展的主要矛盾，引导产业结构重组。”
长久以来，关于“去碳化”与“去煤化”的争论不绝于耳，而对于以煤为主的我国能源结构和资源禀赋而言，单纯控制煤炭的使用量来达到减碳目标并非最佳选择。目前我国通过技术手段、结构调整、以及市场和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放总量、碳排放强度方面取得积极成效。在我国碳减排宏观目标确立的基础上，应以低碳发展为统领，建立健全配套法规政策体系，与电力体制改革有效衔接，通过市场化手段，鼓励和创新低碳能源生产和消费。
“从目前碳市场推进的程度来说，我国碳市场建设已经有了一定的法规基础，这是以国家战略和政治决策为统筹，在全国人大的决议和电力发展五年规划里都有推进碳市场建设的具体表述。但目前，碳市场的法律基础不牢，还不能做到法制化管理，应当加快推进依法减碳进程。”王志轩认为，“碳市场说简单就简单，说复杂也相当复杂。顶层设计是一个全局性、系统性、综合性很强的命题。由于碳市场涉及到专业领域、地域、主体、政府机构等方方面面，在碳市场的立法中应当站在新时代的高度，结合政策体制改革完善原有的法律法规架构。现在虽然有了一定的法规基础，但是顶层设计还没有完全的明确，缺少法律层面上的制度。在部门关系、基本原则等方面都需要进一步明确。”
市场导向，政策先行，清晰明确的政策是实施碳排放交易的基础。目前电力行业实施与碳排放交易相配套的法规政策和相关制度尚不完善，有关碳交易的法律和相关政策缺失，如应对气候变化法、碳排放权交易管理条例、碳交易市场规则等尚未正式出台。同样，对于现有法规政策也有待进一步完善，能源资源、节能降耗、污染物减排等法规政策对电力企业低碳、环保、节能等要求存在交叉、矛盾、不合理等问题。由于节能、减碳、减常规污染物之间既互相促进，也有互相矛盾的情况，法规政策间协调不够，将直接触及各种目标之间不协调的矛盾点，导致电源与电网不协调、可再能源发电无序发展、煤电发展定位摇摆等问题，影响到节能、环保、减碳之间的协调和衔接。比如过度环保要求会增加能耗；过度节能会增加水资源等消耗，节能并不一定减碳等，还影响到强制性的限额要求与排污权交易等市场机制在应用上的矛盾；节能、环保调度与经济性的矛盾，减少弃风弃水与煤电利用小时数下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法层面急需整合现行的各种与低碳发展相关的政策、制度和标准，为科学推进碳市场、更好地发挥碳市场作用提供有利条件。”王志轩介绍，党的十九大提出要更好发挥政府的作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。在碳交易市场组建初期，政策的整合和政府职责的协调要同步推进。在碳市场和碳税的选择上，能够采用碳排放权交易的应尽可能采用，当不宜采用碳排放权交易时，应考虑碳税及其他政策工具，但是政策之间不宜交叉矛盾。如节能量控制、绿证等，要与碳市场相协调，当交叉不可避免时，应给予企业充分的选择权。当然并不是说将所有政策合并归一，而是要化繁为简，科学配置各种政策机制。同时，要加强和整合与碳排放权管理有关的政府机构的职责，统筹考虑各类机构设置，科学配置各部门权力，明确职责。在碳市场管理上，要进一步明确界定中央和地方政府职权，主管部门和其他部门的责任。政府部门权力的重新配置是整合各种政策的关键要素。
