低碳电力发展目标是低碳发展战略的重要组成部分，也是实现路径和措施的依据。推进低碳发展是一个极为复杂的巨系统，其目标必然是一个复杂的多目标、多层次的系统，其中低碳电力发展目标系统是这个巨系统的核心。目标是通过指标或者指标体系来体现的，经梳理我国现行的低碳电力发展目标相关的法规及重要政策性文件，现行的指标体系存在以下问题：

　　存在的主要问题

　　第一，指标缺乏顶层设计。一是缺乏法律支撑。我国还没有综合性的能源法和应对气候变化或者低碳发展法等，现行的低碳发展目标、政策等有的是根据相关环保或者资源法规，有的是根据政治文件，有些则是由政府部门提出。二是指标体系设计难度大。能源电力低碳发展目标与能源安全、污染控制、时空布局、经济效益、产业发展等多种目标相联系，是一个多目标博弈问题。

　　第二，体制难协调。由于不同的目标分别赋予不同的政府机构进行管理，造成目标难协调。虽然我国政府有宏观调控部门和专业管理部门的区别，而且低碳能源电力发展的文件很多是从国务院层面发布的，看似有统筹协调机制，但实际难以实现，因为不同部门都是按各自按职责范围来确定目标的。

　　第三，指标和目标值的设定往往缺乏科学决策机制支持。一些重大目标或者政策要求可能出台迅速，有的只是依据短时、局部、甚至是个别试验结果。一些目标虽然通过了“模型”优化，但因为模型输入条件本身的不确定性的，模型结果可能成为解释研究者、决策者意图的工具。

　　第四，目标落实简单粗暴。由前两种结果会造成目标落实难的问题。目标落实难有种种表现：目标难完成，缺乏操 作性和实践性；过快完成目标，如原计划5年完成的，结果一两年就完成了。

　　以上问题的存在，造成低碳电力发展指标及目标存在交叉、重复甚至矛盾，在政策、措施、行动、监管等方面存在不协调。目前，从能源电力清洁、低碳发展的目标和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清洁能源发电绿证，有清洁能源发电补贴，有可再生能源电力消纳保障机制……实际上，多数政策的理论基础是相同的。

　　建议

　　第一，突出重点，解决多目标协调问题。实际上，只要抓住本质、抓住重点，任何复杂的问题都可以简化为简单问题。应对气候变化、能源转型、新型产业发展、大气污染控制、经济发展都是必须解决的重大事项，但它们之间有时具有密切的关系。在众多复杂问题中，把握清洁、低碳、安全、高效四个维度，就不会出现抓住一点不及其余的极端情况，而现实中出现的种种问题恰恰是各自为政，不及其余的结果。

　　第二，以碳统领解决低碳能源电力发展的约束性问题。从能源效率和常规污染物的控制上，不论是从绝对影响（环境质量）和相对水平（先进性）看，都已经不是制约能源电力发展的主要制约因素，而碳排放控制将是成为中、长期发展最大的制约因素，战略目标和战术措施都应当将此当成最重要问题加以策划。对于风能、光伏等新能源来讲，效率问题是效益（经济性）问题，对于煤电等电源来讲效率问题也是效益问题，不要将此效率问题单独拿出来作为政府管理的制约因素，不要为了降低1克标准再采取什么强制性政策，应交给企业自己去管理。政府管理的目标是如何根据政 治承诺和政治要求做好以碳控制为核心的管理上来。

　　第三，坚定地走用碳市场控制碳排放的道路，尽可能采用碳市场来统领各种政策。碳市场的本质是“限额—交易”机制，限额是政府之手，而交易是市场之手，构成了完整的碳减排政策机制。当前实施的有利或者促进低碳发展的各种政策，都应优先考虑、创造条件通过碳市场来解决，其次再考虑其他更好的并优先选择体现市场特点的政策。证明市场经济的优越性，随着低碳能源的转型，能源与电力、电力需求与电力供给、电力生产供应与储能储电将高度紧密结合在一起，行政手段将越来越显示出它的局限性。

　　第四，指标体系要简化，目标要体现碳减排本质，同时大力减少碳减排文件数量。因为能源电力的高替代弹性的特点，尽量减少定值约束性指标。我们应以我国向国际社会的承诺目标为依据，确定我们的碳减排指标体系，同时要根据应对气候形势的发展、我国经济发展和碳减排进展，修订碳减排政治目标。一方面，能源领域应对气候变化的核心指标是控制二氧化碳排放总量，且因为碳“总量”具有“加和”性和可交易性，宏观指标制定应尽可能向总量过渡。宏观总量指标向电力传递时，要考虑到电力转型对经济社会的影响，以电力碳强度（碳基线）作为基准或者门槛，以碳总量作为总控制目标，促进以碳市场的方法完成减碳任务。在碳指标简化、目标明确的前提下，要加大部门在碳目标上的整合力度。同时，应大量减少与碳目标相关的文件数量和层次，在碳总量目标分解传递过程防止层层加码。在相关能源电力规划制定中应当尽可能减少规划文件的层级，建议在能源规划中，以碳减排目标为主要约束性目标，以电力为中心进行能源规划。（作者王志轩系中国电力企业联合会专职副理事长）