近日，国家能源局发布《关于政协十二届委员会第五次会议第4253号(工交邮电类398号)提案答复的函》(以下简称“文件”)。文件就多举并措解决弃光问题、着力解决补贴拖欠问题、降低行业成本、完善用地政策等四个方面的建议进行了答复。在文件中，国家能源局表示，将加快建立可再生能源发电配额强制考核办法、建立权威的年度考核机制，并适时启动绿色电力证书强制约束交易，灵活地引导可再生能源发展，有效解决新能源限电等问题。
可再生能源发电配额强制考核办法即将来临
近年来，虽然我国新能源产业发展迅速，但是新能源发电在全社会用电量中的占比却并不高。以光伏发电为例，2016年，光伏发电全年发电量662亿千瓦时，只占我国全年总发电量的1%；尽管在2017年光伏产业取得了空前的发展，但是预计光伏发电对我国全年发电量的占比依然难以突破2%。数据显示，2016年我国可再生能源发电量占全国总发电量比重为26%，化石能源发电量占比在70%以上，全国总发电量中的67%来自煤电。不得不承认的是，尽管中国可再生能源实现了巨大的增长，但当前我国的能源体系距离清洁、高效、安全、可持续的发展目标仍有较大距离。在此情况下，可再生能源发展亟需提速，为加速可再生能源发展，国家能源局或将加快可再生能源发电配额强制考核办法的建立。
在文件中，国家能源局表示，为了加快可再生能源的发展，通过相关政策的发布，目前国家能源局已发布了2020年各省(区、市)全社会用电量中非水可再生能源电力消纳量比重指标、要求全额收购范围内可再生能源项目上网电量，并核定了分区域的最低保障性收购小时数、启动了可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购交易制度、提出了完善可再生能源开发利用机制，实施可再生能源电力配额制。国家能源局表示，下一步将在充分论证和取得各方共识的基础上加快研究建立非水可再生能源发电配额强制考核办法，制定各省(市、区)可再生能源电力占全社会用电量最低比重指标，明确省级政府、发电企业、电网企业和售电公司等相关主体的责任，建立权威的年度考核机制，同时适时启动绿色电力证书强制约束交易，进一步激发相关市场主体的主观能动性，灵活地引导可再生能源发展，有效解决新能源限电等问题。
如果可再生能源发电配额强制考核办法出台，那可再生能源消纳将不再是一个可有可无的义务，而是成为一个强制性的任务。毫无疑问，这是光伏及其他可再生能源发展的福音，也意味着可再生能源对化石能源的替代将正式吹响号角。与此同时，国家能源局还表示将适时启动绿色电力证书强制约束交易，以目前绿证交易主要为光伏、风电来看，绿证强制约束交易的启动将会对光伏、风电的发展起到提振作用，并能解决部分企业因补贴拖欠而造成的资金困难问题。
弃光限电将成历史？
另外，可再生能源发电配额强制考核办法的出台也能有效解决光伏的限电问题。虽然可再生能源发电属于清洁能源，但是其存在不稳定性的特点，大量并网会对电网的稳定性造成影响；其次，太阳能资源好的西北地区用电需求小，而没有土地资源的中东地区用电需求大，这就导致了光伏电量在西北地区无法消纳；另外，虽然享受着国家补贴，但是目前可再生能源发电成本依然比传统火电要高。不稳定，成本高，无法就地消纳，这就是为什么可再生能源会频繁出现限电的原因。因此要彻底解决限电问题，第一要加强电网建设，加强地方对可再生能源发电的消纳能力，加强电力输送配套建设；第二就是出台配额制办法，制定各省(市、区)可再生能源电力占全社会用电量最低比重指标，调动地方对可再生能源发电消纳的积极性。
目前在配额制方面国家能源局已经有所表态，可再生能源发电配额强制考核办法的出台已经提上了日程。而在电网建设方面，国家能源局在文件中表示，将适时推动陕北电力外送通道建设，积极推进新疆、呼盟、蒙西、陇彬、青海等地电力外送通道论证，力争实现“十三五”期间新增“西电东送”输电能力1.3亿千瓦，按期达到规划目标；坚持分层分区、结构清晰、安全可控、经济高效原则，进一步调整完善区域电网主网架，提升电压等级电网的协调性，加强区域内省间电网互济能力，提高电网运行效率，确保电力系统安全稳定运行和电力可靠供应。
如果可再生能源发电配额强制考核办法顺利出台，电力外送通道建设完善，在可再生能源逐步替代化石能源的大势之下，再加上光伏市场的不断成熟，困扰行业多年的弃光限电有望成为历史。
补贴拖欠问题依然棘手
资料显示，截至2016年底，全国累计开发可再生能源电力的补贴缺口约600亿元人民币。而保守估计，2017年仅仅是光伏发电的装机增长就带来300亿元以上的补贴需求，加上其他可再生能源发展形式的补贴需求，2017年底补贴缺口有可能突破1000亿元，补贴拖欠问题正成为整个可再生能源发电行业的痛点。众所周知，可再生能源发电的补贴来源于销售电价中征收的可再生能源附加费，然而这些支撑可再生能源行业发展的资金在征收过程中却并不顺利。
国家能源局在文件中表示，目前可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大，实际征收仅85%左右，其中的缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加资金，主要集中在新疆、内蒙古、甘肃和山东等地区。造成自备电厂征收率较低的原因，一是征收没有强制措施，如遇企业故意不交，负责征收的财政部专员办和电网企业基本没办法；二是自备电厂和配套高耗能产业是本地的纳税和就业大户，所缴纳的基金基本需要上缴国家，地方政府部门征收积极性不高。对此，国家能源局表示将推动有关部门不断加大可再生能源补贴资金的征收力度，明确地方的主体责任，调动地方积极性。特别是对新疆、甘肃等自备电厂较多的省份，将会加大本地区电价附加征收力度。
然而就算是剩余的15%的可再生能源附加费全部征收完毕，相对于庞大的补贴缺口来说也是杯水车薪。在我国经济新常态背景下，国家正在降低企业的税费，以减轻企业的负担，在此情况下，扩大可再生能源基金来源、提高可再生能源电价附加征收标准的也显得不太现实。通过资产证券化方式解决补贴拖欠或许是一个可以探讨的替代方案，但又会推高可再生能源发电成本。对此国家能源局表示，下一步有关部门将结合经济发展水平、社会承受能力、基金收支情况等因素，择机研究可再生能源附加征收的相关政策，并商请各有关部门共同研究可行的不增加企业经营成本的方法，有效解决补贴拖欠问题。
对于加速可再生能源发展及其弃光限电问题，国家能源局都直接给出了解决办法，而且已经卓有成效。比如在最新的数据中，我国的弃光率已经得到控制。然而面对补贴拖欠问题，国家能源局却显得有点心有余而力不足，从目前的政策来看，光伏、风电等可再生能源领域的补贴正在加速退场。据了解，风电补贴将在2020年至2022年的时间里完全退场，而光伏发电在2020年将实现平价上网，对补贴的依赖也在逐步降低。所以总体来说，在没有新的有效政策出台的情况下，补贴拖欠可能会成为一个长时间困扰行业的问题，直到补贴全部退场之后一两年的时间里，巨额的补贴缺口才有可能补上。
此外，国家能源局还在降低行业成本、完善用地政策等方面进行了阐述和探讨，明确了光伏项目的相关用地政策，并表示将进一步优化企业投资环境，降低可再生能源开发成本，减少土地成本及不合理收费，通过绿色金融降低企业融资成本，制止和纠正乱收费等增加企业负担行为。
