2018年3月23日，国家能源局发布了《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》（下文简称“《办法》”），《办法》确立了两项制度：
• 可再生能源电力配额制度，要求所有省级行政单位必须完成最低限额可再生能源电力配额指标；
• 新的可再生能源电力证书（简称“证书”）制度，用于监测考核可再生能源电力配额指标完成情况。
可再生能源电力配额指标核算方法主要根据已建和计划新增可再生能源发电装机容量，并着重考虑跨省可再生能源输电通道容量。这一制度的主要目标是为了更有效地解决可再生能源发电的弃水、弃风、弃光问题，其出台是改变弃风弃光现状的强有力信号，将有助于可再生能源发电上网潜力得到更全面地发挥。
《办法》规定承担配额义务的市场主体包括：
• 省级电网企业;
• 其他各类配售电企业，含社会资本投资的增量配电网企业；
• 拥有自备电厂的工业企业；
• 以及参与电力市场交易的直购电用户。
目前国家能源局正在根据征求意见的情况对《办法》进行修改和完善，预计正式文件将于今年上半年发布。落基山研究所企业可再生能源中心（BRC）中国项目对配额制以及新证书的环境属性、对企业采购可再生能源的影响，以及未来政策走向作出如下分析。
一、环境属性：绿色电力证书和可再生能源电力证书的对比
如前文所述，《办法》出台了一套新的可再生能源电力证书系统，用来追溯可再生能源发电项目的环境属性。证书从可再生能源发电项目业主到购买主体的产生和转移按月实施。根据2018年配额指标要求和实际证书购买量，市场主体可以进行证书的交易，交易时间为次年的1-2月（《办法》未表明具体日期），但证书只允许交易一次。
相比2017年7月出台的绿色电力证书自愿认购体系（绿证），《办法》明确可再生能源电力证书将不会影响可再生能源项目享受政府补贴。
作为未完成配额的补救措施，工商业用户可通过向所在区域电网企业购买替代证书来完成配额指标。各省级电网公司将负责发放替代证书并确定替代证书价格。替代证书和可再生能源发电项目并无直接关系，电网企业出售替代证书获得的收益，将用于补偿区域消纳和购买可再生能源电力的费用。
表1：三类证书属性对比
绿色电力证书 |
可再生能源电力证书 |
替代证书 |
|
状态 |
执行中 |
《办法》最新提出 |
《办法》最新提出 |
目的 |
建立自愿市场交易体系 |
建立可再生能源电力配额指标追溯体系 |
为未完成配额的市场主体提供的替代选项 |
与政府补助的关系 |
如果成功出售，则替代政府补助 |
无关 |
无关 |
价格 |
政府电价补贴为上限，价格接近政府电价补贴 |
替代证书价格为上限，价格由市场供需关系决定 |
由省级电网公司按年度提前确定，并由国家能源局批准 |
对企业买家的吸引力 |
低：成本高，与用户使用电力可再生能源发电资产缺乏实际联系 |
高（预计）：市场化定价机制 |
低：仅作为强制执行机制 |
值得注意的是，《办法》提到由于今后支持可再生能源发电的补贴金额将进一步下降，在可再生能源电力证书市场启动后，国家能源局会考虑在未来将可再生能源电力证书机制与可再生能源价格和补贴机制进一步衔接。
二、《办法》对可再生能源企业买家的影响
表 2: 对企业买家的影响分析
企业买家此前面临的挑战 |
此政策将带来的影响 |
缺乏追溯系统 此前，企业无法了解其购买行为对可再生能源支持的影响大小。而避免重复计算的追溯系统也是一项关键标准。 |
《办法》出台了可潜在用于所有类型可再生能源消费的标准追溯系统，包括直接投资项目、场内项目和场外项目。理论上讲，本政策将建立全国统一的系统用于追溯和认可再生能源电力的消费，但具体细节还需待未来证书核发、交易和考核管理办法的方案公布之后确认。 |
缺乏有效的交易机制 此前，由于缺乏有效的交易机制，企业很难通过交易的方式实现可持续发展或可再生能源目标。 |
在目前的政策下，承担配额义务的工商业电力用户是否能够从可再生能源发电企业直购可再生能源电力和证书尚不确定。通过将特定企业买方纳入配额制度系统，《办法》给省内交易带来了额外的压力，因为缺乏可行的交易机制会使配额指标不可能完成。此外，是否允许市场主体超额购买配额义务之外的证书也尚不明确。预计更多关于企业买方的政策/机制将另行制定，会在未来逐步放开企业用户参与直接交易。 |
缺乏附加性 绿证系统对个别项目提供了可追溯性，但由于项目在产生绿证前就已获得了项目资金，其附加性有限。附加性能够展示项目的影响力，是多数国际企业买家重视的关键指标。 |
新的证书制度下，当一家企业买家与可再生能源项目交易时，如果其对应证书并不算作该省电网公司的配额，则省电网公司和其他未满足配额的主体仍需从其他省购买额外的可再生能源，从而促进了可再生能源的消纳和新增装机，提高了项目的附加性。当然从外省采购原本或被弃掉的可再生能源电力是否符合附加性的要求，仍需由企业按各自标准确定。 |
证书制度目前尚存不确定性
最终版《办法》将在考虑利益相关方反馈后发布。我们预测，政策方向不会有重大改变，但关键信息将包含在未来出台的细则之中。目前看，三个关键问题的未来走向尚不够明确：
• 捆绑或非捆绑：《办法》指出证书将在购电方付清电费后直接转移至购电方。然而《办法》还指出，每年1-2月，配额义务主体可相互或与发电企业进行可再生能源电力证书交易。因此，可再生能源电力是否与证书捆绑，多少可再生能源电力需要与证书捆绑等问题尚未明确，这将决定发电企业是否会参与证书的交易和定价过程。
• 省级范围或全国范围：北京、广州电力交易中心的参与表明新的证书市场将涉及跨省交易。然而，跨省市场是否对工商业电力用户开放，或仅对电网企业开放，目前还不清楚。如果跨省市场不对工商业电力用户开放，各省则必须建立自己的省内证书市场，并且在电量与证书捆绑的情况下，电网企业会成为唯一的证书供给方。
• 替代证书的价格和使用：《办法》指出由省电网公司设置替代证书价格，但未提供定价机制指导意见。各省电网公司可能为本省替代证书设置不同价格，而替代证书是可再生能源电力证书的价格上限。可以预计，当证书短缺时，证书价格将趋近替代证书价格 。此外，电网公司如何将替代证书收入直接用于可再生能源消纳也未在目前的《办法》中具体说明。
《办法》为企业直购可再生能源传达了积极信号，但是在可规模化推广的、经济可行的采购机制出台前，还有一系列不确定因素亟待明确。目前阶段，企业仍需选择最适合自身需求的现存机制推动各自可持续发展目标的实现，而落基山研究所可再生能源中心（BRC）中国项目也将继续密切关注市场动向并提供最新洞见分析。
作者：乔天，落基山研究所咨询师；宋佳茵，落基山研究所高级咨询师
