(三)电力工业发展历程

　　电力工业一直是我国工业发展和投资的重点，经过近七十年的发展，我国电力工业已经建成了世界上最大的国家电网，拥有世界最大的发电能力。我国电力工业的发展历程，大致可以分为三个发展时期(见图4)。

　　第一个时期是恢复与初步发展期(1949～1980年)。这一时期的共同特点是电力工业在完全的计划体制下运行，并且经历了1958年“大跃进”，1966～1976年“文化大革命”的动荡，但由于电力供应短缺一直是能源供应的短板，电力工业始终是国家投资优先保障的领域。几乎每一个五年计划中，都有一批大中型火电站、水电站或者电网建设工程规划。因此，电力供应能力和发电量依然保持稳定增长。1949～1980年，我国电力装机容量从185万千瓦增加到6587万千瓦，增加了35倍，年均增长206万千瓦;发电量从43亿千瓦时增加到3006亿千瓦时，增加了69倍，年均增长95亿千瓦时。装机容量和发电量跃居世界第8和第7。

　　第二个时期是稳定增长期(1981～2000年)。这是电力工业稳定增长，同时电力工业体制变动较大的时期。为解决电力工业投资严重不足问题，从1981年开始，国家逐步放松行业的政策限制，推动行业和企业改革。“七五”期间(1986～1990年)，按照国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网、统一调度，集资办电”的方针，改革电力投资体制，明确了一系列有利于集资办电的政策。1988年10月，国务院印发电力工业体制改革方案，推动电力工业的公司化改组，成立中国电力联合会，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开。1998年，撤销电力工业部，电力行业企业职能由新成立的国家电力公司承担，电力集团公司改组为国家电力公司的集团公司(中国电业史志编纂委员会，1998)。

　　电力投资政策放松与体制改革，极大地调动了各方电力投资积极性。1981～2000年，我国电力发电装机从6913万千瓦增加到31932万千瓦，增加了3.6倍，年均增加1300万千瓦;发电量从3093亿千瓦时增加到13556亿千瓦时，增加了，年均增加550亿千瓦时。电网结构与运行稳定性不断改善，电力系统基本上进入了大电网、大电厂、大机组、高电压输电、高度自动控制的时代。

　　2001年，我国电力工业进入快速增长时期。2001～2017年，我国电力装机容量从33849万千瓦增加到177708万千瓦，增加了4.3倍，年均增加将近9000万千瓦;发电量从14808亿千瓦时增加到64951亿千瓦时，增加了3.4倍，年均增加3100亿千瓦时，相当于英国或者意大利的年发电量。

　　电力工业进入加速发展时期的基本推动力是我国工业进入重化工阶段带动电力需求的快速增长。此外，这一时期实施的两次电力体制改革对电力工业快速发展也起到一定推动作用。第一次是2002年以“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”为改革内容的电力体制改革。但这次改革仅仅实现了“厂网分开”就停滞不前。第二次是2015年启动的以“放开两头，管住中间”为主要内容的电力体制改革，目前正在推进之中(冯永晟，2018)。

二、中国能源工业管理体制的演变

　　中国能源工业七十年发展也伴随着管理体制的变化。能源工业管理体制可能是我国变动最为频繁的体制之一。1949～2017年间，能源工业管理机构的重大变动(相关机构的设立、撤销、拆分或合并)将近20次(金碚，2010))。能源管理机构变动次数远远超过政府换届的次数。从中央层面能源管理机构变化角度，我国能源管理体制自1949年迄今可以划分为四个时期。

　　(一)能源工业部门管理为主阶段(1949～1979年)

　　1949年10月，中央人民政府政务院成立燃料工业部作为统一的能源工业管理机构，下设煤炭管理总局、电力管理总局、石油管理总局和水利发电建设总局，分别管理煤炭、电力、石油工业。“一五”计划完成后，为加快煤炭、石油和电力行业发展，1955年国务院撤销了燃料工业部，分别成立了煤炭工业部、石油工业部、电力工业部，实行能源行业分业管理，管理权高度集中于中央。

　　此后，中央政府经历了多次机构膨胀和机构精简的轮回，能源工业管理部门也经历了多次撤销、合并和重新设立的过程。1958年在国务院机构精简改革中，电力工业部与水利部合并为水利电力部。1960年中央再次强调集中统一管理，政府机构再度膨胀。1970年国务院撤并部分机构，煤炭工业部、石油工业部和化学工业部合并为燃料化学工业部。1975年，国务院重新恢复、建立部分部委机构。撤销燃料化学工业部，成立煤炭工业部和石油化学工业部。1978年以后，为适应“文革”后国民经济调整任务，国务院再次增设了部分机构，其中与能源工业管理有关的中央管理机构为：1978年3月撤销石油化学工业部，成立石油工业部和化学工业部;1979年2月水利电力部分拆为电力工业部和水利部(周凤起和王庆一，2002)。

　　(二)尝试推动能源综合管理(1980～1998年)

　　1980～1998年间中国先后两次在中央一级进行能源综合管理体制改革，但遗憾的是没有获得成功。1980年成立了国家能源委员会。委员会主任由传奇的独臂将军余秋里担任，石油部、煤炭部和水利电力部的部长担任副主任。国家能源委员会成立的背景是经过十年“文革”动乱，电、油、煤都很缺乏。中央希望通过加强能源综合管理来加快推动能源工业发展，改善能源供应。但仅仅两年后，也就是1982年，国家能源委员会因为没有起到预期作用被撤销。

　　尽管能源领域第一次统一管理的试验遭遇失败，但在改革开放后能源短缺的现实压力下，能源管理体制的市场化改革开始萌芽。1985年，国务院提出政企分开，要求政府机构减少直接干预企业经营活动的职能，加强宏观调控职能。这为再次成立综合的能源管理部门提供了新的可能。1988年6月实施的国务院机构改革中，撤销了煤炭工业部、石油工业部、核工业部，成立了能源部，以加强宏观管理和统筹规划。能源部不再直接管理企业，主要职能是制定并实施能源发展战略和执行政策、法令和计划。同时在煤炭行业成立了三家公司，即煤炭统配煤矿总公司，东北内蒙古煤炭工业联合公司，中国地方煤矿联合开发经营公司，油气行业成立了中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司，核能行业成立了中国核工业总公司。撤销水利电力部，电力部分归能源部(周凤起和王庆一，2002)。

　　然而，由于上述国有能源企业基本属于“行政性总公司”，还承担一定的行业管理职能，没有真正实现政企分离。这些国有能源“总公司”基本都是直属于国务院的“部级公司”，级别上与能源部平级，能源部难以实施有效管理。同时，由于能源项目的审批权仍在国家计委，这在相当程度上削弱了能源部的管理权威。因此，在1993年的政府换届中，能源部被撤销，再次组建了电力工业部和煤炭工业部。至此，1980年以来尝试的能源综合管理体制改革基本失败，能源管理又回到了以煤炭、石油和电力工业分部门管理主导的阶段。这种状况直到1998年的政府机构改革才逐步变化。