2015年10月，永州市城市管理行政执法局（以下简称“政府方”）与中国光大国际有限公司（以下简称“社会资本方”）就湖南省永州市生活垃圾焚烧发电特许经营项目正式签署了特许经营协议，标志着该PPP项目成功落地。本项目作为财政部第二批PPP示范项目之一，是其中为数不多的垃圾处理类PPP项目，项目的成功签约引起了社会的广泛关注。作为本项目的主要咨询服务人员，笔者拟就项目的相关情况进行分析，供业内人士交流使用。
项目概况
为加强对固体废物产生源的监督管理，帮助实现永州城市生活垃圾资源化、减量化和无害化，永州市政府决定启动生活垃圾特许经营项目建设，项目采用建设-运营-移交（BOT）的特许经营模式。
项目选址在永州市环保（固废）产业园（位于接履桥镇坦塘村）内垃圾焚烧发电项目规划红线范围内建设，总投资约为35000万元，主要建设内容包括项目红线内的垃圾焚烧系统、余热利用系统、烟气净化系统、渗滤液处理系统、炉渣及飞灰处理系统和相关配套设施。此外，项目红线外的取水设施、电力接入系统等配套设施亦由社会资本负责投资建设。
交易结构
本项目采用建设-运营-移交的方式运作，政府授予项目公司特许经营权，经营方式采用投资、建设施工、运营维护一体化，移交方式为无偿移交。项目的特许经营范围包括：日处理1400吨/日的一座垃圾焚烧发电厂(部分配套设施已建成)的投资、建设及运营工作，坦塘垃圾卫生填埋场A区（封场由政府负责）、B区、渗滤液收集处理系统（现有沼气发电厂设施除外）的日常运营、管理、维护工作。
项目的交易结构图如图1。
在融资安排方面，项目公司由社会资本在永州市全资设立，项目公司注册资本不低于项目总投资的30%，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。本项目全部融资由项目公司完成，当项目公司不能顺利完成融资时，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决。目前项目公司主要有股东借款、金融机构贷款等融资方式。参照生活垃圾焚烧发电项目的融资模式，本项目采用金融机构贷款模式。
关于资产权属，本项目土地性质为市政划拨用地，由市政府无偿提供给特许经营者使用，土地使用期限与特许经营期一致。特许经营期内，政府方拥有本项目的土地使用权，并持有国有土地使用权证；投资者拥有本项目使用土地的权利、所有在投资者名下的财产、设备和设施的所有权、项目运营权和收益权。
风险分配
本项目风险分配基于以下原则：
最优风险分配原则。在有关法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、提供最有效管理的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险的权利。
风险收益对等原则。既关注社会资本对风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
通过对永州市垃圾处理现状和项目实际情况的研究，咨询机构采用了核查表法、项目结构分解法等方法，对项目采用PPP模式下可能存在的风险进行系统、连续地识别与归纳，将项目风险分为融资风险、建设风险、完工风险、运营风险、技术故障风险、环境风险、公共政策及法律变化风险、收益风险以及不可抗力风险，并根据不同的风险类别提出了相应的应对措施。
边界条件
关于特许经营期，本项目垃圾焚烧发电厂的特许经营期为30年(含建设期)，从《特许经营协议》批准生效之日起计算。
关于建设工期，本项目一期工程建设工期为24个月（含前期工作时间），计划2016年5月开工建设，2018年5月正式投产运行。
关于垃圾保底量，考虑到设置垃圾保底量能给投资人一个良好预期，降低投资人的风险费用，参考垃圾处理行业惯例，本项目设置了垃圾保底量。结合永州市的垃圾收运情况、垃圾增长趋势及行业惯例，本项目的商业运营第一年、第二年、第三年的垃圾保底量均为设计规模的70%，第四年及以后的垃圾保底量为设计规模的90%。项目的二期垃圾保底量参照项目一期的规定执行。
关于项目公司组建，项目公司由中选社会资本出资组建，政府方不参与项目公司的组建，项目公司注册资本额不低于项目投资总额的30%。
关于项目监管，经永州市政府授权后，市城市管理行政执法局负责与项目公司签署《永州市生活垃圾焚烧发电特许经营协议》，授予项目公司特许经营权；市城市管理行政执法局负责与项目公司签署《永州市中心城区生活垃圾焚烧发电处理服务协议》，约定项目实施过程的垃圾供应、处理及监管，设施设备的运营维护，违约及赔偿等内容。此外，由市城市管理行政执法局负责成立专门的监管机构，履行项目运营过程中的行业监管职责和义务，包括但不限于计量考核、运行监管、收运管理、结算付费等监管内容。
关于政策性补助、补贴，社会资本方应提供本项目的相关资料，积极协助实施机构争取国家、湖南省的补助和补贴。由于本项目建设获得的补助、补贴，除由相关政策明确规定直接补贴给项目公司外，其余归政府方所有。其中，获得的运营补贴用于冲抵政府应支付给项目公司的垃圾处理服务费；获得的专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付，待项目运营时在垃圾处理服务费中逐步进行抵扣。
本项目方案设计合理、投资竞争激烈，投标报价均在项目的财务测算区间范围内，且多家投标报价接近项目测算区间下限，实现了有效、充分的竞争，投资回报水平适中，保证了项目盈利但无暴利。
纵观本项目的实施过程，专业咨询机构（国信招标）为项目实施单位提供了专业的咨询服务，咨询机构作为PPP项目总顾问，全面负责项目的招标咨询、法律咨询、财务（经济）咨询、技术咨询和相关政策法规咨询等，提高了项目决策的科学性和项目操作的效率。最终，中选的社会资本综合水平、专业化程度较高、垃圾处理补贴价格适中，项目的实施效果得到了各方的高度认可。
