日前，一则“河北曲阳拘留因违规烧劣质散煤人员”的新闻引发了热议，将大气污染治理和清洁取暖替代散煤再次推向公众的视野之中。

12月8日，河北曲阳环保局微信公众号发文通报，该县2人违规烧劣质散煤被行拘，32人被训诫，引发舆论关注。当晚，曲阳县政府发布“情况说明”，称“没有对燃用劣质散煤人员进行过拘留”。

这似乎是一个极端的案例。然而，多方调查显示，因为“散煤便宜、好烧”等原因而选择使用的情况并不是孤例。山东省科技发展战略研究所研究员、副所长周勇对山东省的两个村子2017年采暖季情况做了调查，发现“煤改气”的村有将近20%的农户因家里有老人，在“煤改气”之后，仍然使用燃煤“补充取暖”。中国农村能源行业协会对2017和2018年北方9个省市农村地区清洁取暖的调研发现，使用成本在山东调研的两个村体现较为明显。中国煤控课题组的调研发现，煤改气、煤改电后取暖成本是散煤的三倍。

多方调查显示，天然气、电取暖成本较高，而如果以后没有补贴，农户大多表示“将再使用燃煤取暖”。

按照2017年印发的《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，中央财政支持试点城市推进清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖，试点示范期为三年；2017年重点支持“2+26”个京津冀大气污染传输通道城市，今年7月，张家口市和汾渭平原11个城市被纳入试点范围。

大多数地方政府的补贴规划目前只有三年。三年之后，何去何从，尚无定论。

成本之重

“即使白天有人在家，为了节省开支，除了吃饭和睡觉的时候，大部分村民的室内温度保持在10度左右。”周勇介绍，在他调研的“煤改气”村庄里，单一使用天然气采暖的农户中，这样的比例达到了60.2%，而保持18度左右较舒适温度的农户仅为 5.5%。

“要保持18度以上的舒适温度，一个采暖季需要天然气1200立方米以上。”周勇表示，然而他调查发现，农户平均使用天然气663立方米。“现在的补贴方法是每立方米天然气补贴1元，农户自己再出1.7元，超过1200立方米不再补贴，农户需要为每立方米支出2.7元。使用663立方米，户均支出1127元，和以往燃煤支出的1269元差不多。但如果达到1200立方米的使用量，农户自己要支出2000元以上。”周勇表示。

清洁取暖超过燃煤成本太高的情况并不是孤例。在11月，中央环保督察组在山西太原“回头看”的时候，发现太原市迎泽区在推动清洁能源替代过程中，在不具备集中供热、“煤改气”的条件下，禁止燃煤进入社区，而是给每户居民发放一个电暖器，倒逼居民用电取暖，而不考虑居民是否用得起。“就这个电暖器，要是敞开用，一天就是将近50度，还只能暖和一间屋，用不起啊！”一位居民告诉督察人员。而自2016年以来，反映迎泽区康乐片区供暖问题的举报共计309件。

周勇调研的“煤改气”村子位于山东省淄博境内，紧挨着县城，并且这个县曾经连续七届跻身“全国百强县”，在周勇看来，是比较富裕的村子，超过三分之二的农户家中有人就近或者在外地打工。

依据山东省统计局的数据，2017年，山东省全省农民人均可支配收入为15118元，扣除价格因素影响，实际增长6.8%，城乡居民收入比由上年的2.44下降为2.43。

但周勇对466户农户的入户调查显示，他们的人均收入仅为7913.6元，为全省平均的一半。“住在村里的多是收入水平较低，年龄偏大的农户；年轻人多去县城或附近城市买房子，不再住在村里。”周勇解释。他提供给记者的调查问卷显示，采暖季时居住在村中的老年人偏多，受访农户普遍年龄较大，甚至超过七八十岁。

“家中有老人的，通常选择用天然气部分房间定时采暖+家中老人房间煤炉24小时采暖加做饭，这部分的比例占到了18.9%。”周勇测算，再加上气代煤每户购置设备和改造支出多在4000~5000元，如果要达到与散煤采暖同样的效果，用天然气取暖的成本大约是燃煤取暖的3倍，用电取暖大约是4倍，即使是补贴以后，要达到同样的采暖效果，天然气和电取暖成本也是散煤的2~3倍。

这个测算得到了中国农村能源行业协会的佐证。该协会联合北京化工大学、中国炉具网联合开展的调查发现，以采暖季120天计算，山东省桓台县煤改气煤改电以前，采暖支出为2220元，改后在政府补贴的情况下采暖支出为4146元、没有补贴的情况下支出为5346元；河北省元氏县改前采暖支出为1875元，改后在政府补贴的情况下采暖支出为4206元、没有补贴的情况下支出为5160元。

中国农村能源行业协会节能炉具专委会副秘书长任彦波介绍，富裕农村的承受程度高，但是条件不好的居民不敢敞开烧，一些居民到12月份都没舍得烧，只在天气非常寒冷的时候才打开，而且为省钱将温度调得很低。“经济性是决定取暖方式和取暖效果的最重要因素。”

期望成本降低

“河北元氏县当地用户普遍认为煤改气后使用燃气壁挂炉干净、方便、省事，但一致认为成本高，90%的居民认为采暖费不超过2000元能承受。”任彦波介绍。

中国煤控研究项目散煤治理课题组发布的《中国散煤综合治理调研报告2018》(下称“散煤报告2018”)显示，调查用户中约一半的居民期望的居住面积在60~120平方米之间，86%的农村居民期望的取暖成本在2500元以下，超70%的农村居民期望的取暖成本在2000 元以下。

这份报告由国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国工程院院士、清华大学环境学院教授贺克斌和中国煤控项目分析师李雪玉编写。2013年，自然资源保护协会联合政府开云直营官方、科研院所和行业协会等20多家机构联合启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目。

“散煤报告2018”显示，贫困地区对取暖的初始投资预期为1000元、运行费用预期为1000元，一般地区对两项预期均为2000元，而富裕地区则对两项预期都为3000元。其中，贫困地区和一般地区都期望能够取暖的同时兼顾炊事，只有富裕地区将两者分开。

而事实上，清洁取暖很难同时兼顾炊事。山东桓台县的农村居民对中国农村能源行业协会调查人员表示，“使用燃气壁挂炉虽然干净，但只能采暖，不能烧热水，而且费用较高。”

任彦波的老家在山西。她介绍，山西晋中地区属于平原，以种植果树等经济作物为主，果树枝比较多，所以几乎家家门口都堆着柴垛，为冬天采暖用。冬天的采暖就依靠一个炕把这些树枝等放进去带动他们所谓的地暖。而在卧室中取暖常用一种烧煤的土炉子，安全性、舒适性和污染排放都存在问题。

2017年底出台的《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)》显示，截至2016年，我国北方地区取暖使用能源以燃煤为主，燃煤取暖面积约占总取暖面积的 83%， 清洁取暖比例占总取暖面积约 34%。

中国农村能源行业协会节能炉具专业委员会和中国炉具网编制的《中国采暖炉具行业发展报告2016》统计数据显示，全国仍有超过三分之一的用户使用自制采暖设备。在商品化炉具用户中，除京津冀等少数地区外，大部分地区用户还在使用低效、劣质采暖炉具。

“使用炉具取暖习惯了，能做饭，能烧水，烧炉子花钱少，取暖效果好。”这是多家调研者听到的用户的普遍心声。

济南热力集团副总罗永焕表示，他们贷款2亿美元、在济南市商河上了项目，连续三年试点，用地源热泵给农村居民供暖，“但现在来看，费用在一年600元钱他们才愿意用这个取暖”。

一位曾经参加过煤改气督导、已经离职的山东省官员表示，山东省农村居民2017年燃气、燃油、煤炭加起来，人均支出258.4元，约占总消费支出的2.5%，四口之家一年取暖的费用是1000多元。他认为这是一个比较符合山东实际的消费标准，而推进清洁取暖应该遵循“不能大幅增加居民消费支出”的原则。

财政补贴压力大

多方在调研中发现，用户普遍担心“补贴能否到位”“天然气价会不会涨”“三年之后还有没有补贴”。当被问及如果以后没有补贴了，大多数人都回答“会重新使用燃煤”。

今年7月印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求，2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下，京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

按照周勇的测算，到2020年，山东省需要为1962.94万户农民考虑清洁取暖或在山区的洁净煤取暖，按照省规划每户2万元的投入预算，需要3730亿元投入；而仅仅是7个通道城市平原地区就有887.4万户，按照2020年前清洁取暖要求，需要投入1775亿元。

这些数字大于山东省《关于进一步扩内需补短板促发展的若干意见》(鲁政发〔2018〕24号)里提出的2020年前投入1100亿元完成540万户清洁取暖的目标。

周勇担心，山东财政难以负担，由煤气公司统计农村已经气代煤的县区有40%的用户并不舍得用气采暖(采暖季大于300立方米)，因此也不可能靠未来的市场吸引企业投资，而农民的收入水平很低，不足以支撑较多气代煤的投入。

2018年一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向……推进北方地区农村散煤替代，有条件的地方有序推进煤改气、煤改电和新能源利用。

在多位专家看来，要推进清洁取暖，更多功夫应该放在“宜”字上。

自2016年起，推动天然气、电等清洁能源替代散煤的政策陆续出台。

前环保部印发的京津冀大气污染治理行动方案也几次提出推进“煤改气、煤改电”等清洁能源替代燃煤。

2017年底出台的《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)》提出“宜气则气，宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重，构建绿色、节约、高效、协调、适用的北方地区清洁供暖体系。”

2018年7月印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中提出，“坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬”。

“但是在真正实施的过程中，时间紧任务重，每年的进度和任务量是非常明确的，必须完成，所以在这个前提之下，在执行过程当中，就遇到很多的问题。”任彦波表示。

任彦波调研发现，地方政府在项目执行和措施推进的过程当中，参照国家规划、平原地区做法基本上是气代煤电代煤，可选择性很少，这跟农村的实际情况相比，偏差比较大；而农村的取暖情况非常复杂，不能一刀切。

“地方政府实施项目的时候，更多的是按照申报项目的要求，不敢跨出范围去做这个事情，没有真正做到因地制宜。”任彦波认为。

“政策在不断地完善，但是在从上到下完善变更的过程中，地方部门实施起来比较难把握。”任彦波表示，比如说提出“宜煤则煤和生物质配套炉具清洁取暖作为过渡性或者保底性措施，这个过渡性和保底性到底如何去理解，没有一个明确、相对稳定持续的政策。”

天然气管网建设和煤改电的电网改造等基础设施建设，也是巨大的投入，给地方财政造成很大压力。

“成本太高，也是制约很多地方任务下不去或采取其他相对便宜的采暖方式的一个无奈的选择。”任彦波表示。

任彦波认为，农村的清洁取暖到底如何真正做到这个“宜”，国家应该启动项目评估，从政策的配套，经济的可承受性，未来商业模式的可持续性，科学评价，因地施策；形成让老百姓自主选择的市场机制。