内容摘要：改革开放40年来，我国能源发展取得了举世瞩目的历史性成就，特别是随着我国经济发展进入新常态，面对国际能源发展新趋势，能源供需格局出现新变化，能源消费进入低速增长新阶段，节能降耗取得新成效；能源结构由传统能源加速向新能源转变，由煤炭为主加速向多元化转变；能源行业新动能不断涌现，为高质量发展打下了坚实基础。展望未来，需要抓住新一轮科技革命潮流，以建设清洁绿色、安全高效的现代化能源体系为目标，从需求和供给双侧持续发力，早日实现能源高质量发展。

一、改革开放四十年我国能源发展实现了四个转变

（一）能源供需实现了从“弱”向“强”的转变

改革开放以来，随着经济持续快速发展、人民生活水平日益提高，我国能源需求不断增长，品种结构持续优化改善。2017年，我国能源消费总量44.9亿吨标准煤，比1978年增长6.9倍，年均增长5.4%。其中，煤炭消费量38.6亿吨，比1980年增长5.3倍，年均增长5.1%；石油消费量5.9亿吨，增长5.7倍，年均增长5.3%；天然气消费量2387亿立方米，增长16.0倍，年均增长8.0%；一次电力及其他能源消费量6.2亿吨标准煤，增长24.7倍，年均增长9.2%。初步预计2018年我国能源消费总量将达到46.3亿吨标煤，增速超过3%，有力保障经济向高质量发展转型。

以满足经济发展所需的能源消费为目标，我国能源生产由弱到强，逐步形成了煤、油、气、可再生能源多元供应，电力等高品质能源比重不断提升的能源生产体系，成为世界能源生产第一大国。2017年，我国能源生产总量达到35.9亿吨标准煤，比1978年增长4.7倍，年均增长4.6%。其中，原煤产量35.2亿吨，比1980年增长4.7倍，年均增长4.8%；原油产量1.9亿吨，增长0.8倍，年均增长1.6%；天然气产量1480亿立方米，增长9.4倍，年均增长6.5%；一次电力产量1.8万亿千瓦小时，增长30.5倍，年均增长9.8%。能源自给率始终保持在80%以上，实现了长期稳定的供需平衡。

同时，在国内生产能力不断强化的基础上，我国积极开拓国际能源进口渠道，目前石油进口来源地已经拓展到17个国家和地区；天然气进口来源地拓展到22个国家和地区，初步实现国际多元化能源供应。

（二）能源品种实现了从“黑色”向“绿色”的转变

长期以来，受资源禀赋和技术落后的影响，我国“富煤、贫油、少气”概念深入人心，也逐步形成了以煤为主的能源结构。1978年至今的40年时间里，煤炭在一次能源中的占比居高不下，最高接近80%（1994年），2014年之后才开始低于70%，使得整个能源产业在降低能源成本与推动绿色低碳转型两个目标之间始终难以调和。不过，随着能源领域科技进步日新月异，一方面，风电、光伏等可再生能源技术不断发展、成本持续降低，加上互联网+智慧能源技术、储能技术突飞猛进，使可再生能源从“绿色但低品位”资源逐步转变为“绿色且高品位”能源资源；另一方面，随着页岩气、致密气勘探开发技术持续取得突破以及天然气水合物试采成功，我国天然气资源家底和供应能力有望大幅提高，再加上国际天然气供需格局有望长期宽松，能够支持我国天然气消费量持续快速增长，实现对煤炭的快速替代，我国能源系统有望同步实现“经济”和“绿色”的发展目标。2017年煤炭占能源消费总量比重下降到最低的60.4%，2018年有望首次降至60%以下；石油占比也呈现波动下降趋势，由1978年最高的22.7%降至2017年的18.8%，下降3.9个百分点；天然气、一次电力及其他能源等清洁能源占比则持续提高，天然气由1978年的3.2%提高到2017年最高的7.0%，一次电力及其他能源由1978年最低的3.4%提高到2017年最高的13.8%，分别提高3.8和10.4个百分点。

（三）能源利用实现了从“低效”向“高效”的转变

改革开放以来，我国始终重视节能降耗，尤其是2005年以来，国家综合运用经济、法律等手段，切实推进工业、建筑、交通等重点领域节能减排，通过加快产业调整、淘汰落后产能、优化能源结构和推进节能型社会建设等方式，促进了节能降耗不断取得新成效。其中，“十一五”时期单位GDP能耗累计降低19.3%，“十二五”时期累计降低18.4%，2017年比1978年累计降低77.2%，年均下降3.7%。

分行业来看，通过改进工艺技术、更新改造用能设备、淘汰落后产能和加快技术进步等，我国单位产品能耗明显降低。2017年与2012年相比，在统计的年耗能1万吨标准煤及以上的重点耗能工业企业中，吨钢综合能耗下降5.3%，机制纸及纸板综合能耗下降11.0%，烧碱综合能耗下降12.6%，电石综合能耗下降2.4%，合成氨综合能耗下降5.7%，水泥综合能耗下降4.5%，平板玻璃综合能耗下降9.1%，电厂火力发电标准煤耗下降3.9%，主要高耗能产品的能效经过多年改进已经十分接近国际先进水平。此外，我国重点行业和重点领域能源回收利用水平进一步提高，余热、余压及放散气等能量回收利用成效显著，2017年规模以上工业企业能源回收利用率为2.7%，比2012年提高0.4个百分点，五年累计回收利用能源7.6亿吨标准煤。

图1 1978-2017年我国万元GDP能耗

分省来看，随着国家将单位GDP能耗下降指标作为约束性指标，各省（区、市）均较好完成节能目标任务。“十二五”期间，各省（区、市）均完成了国家“十二五”下达的节能目标任务，其中，超过1/3的省（区、市）考核结果为超额完成等级。

图2 主要耗能产品综合能耗的国际比较

（四）高品质能源比重实现了从“低”到“高”的转变

1995年以来，我国平均电气化率从30%提高到2016年的41.4%（如表1所示），占GDP比重近70%的行业和居民生活的电气化率的增幅高于平均增幅，呈现全面开花的喜人态势。

二、按照高质量发展要求，能源领域仍面临较大挑战

改革开放四十年，我国能源领域取得巨大成就，但由于资源开发难度大、产业结构不合理、历史欠账多等原因，仍然面临着能源“贵”、能效改进路径“窄”、能源体制改革“慢”等难题。

（一）能源“贵”的问题始终没有很好解决

与资本、劳动力相比，2000年以来，我国能源投入增长明显快于GDP的增长，能源利用成本上升的问题长期存在。能源成本高的原因如图4所示，基于各种一次能源折算的平均能源价格涨幅快于GDP平减指数的涨幅，尽管能效持续提高，但难以抵销能源价格上涨引起的用能成本上升。

图31994-2017年我国能源投入走势

图4 1994-2017年我国能源平均成本走势

（二）能效改进路径“窄”的问题长期存在

自1990年以来的历次五年计划中，单位GDP能耗强度变化的80-90%是来自细分行业的强度变化，结构调整的贡献相对较小。在细分行业的强度变化中，贡献最大的是重化工业的能效提高。这主要是因为国家长期依靠行政手段推进重点企业节能减排，而在推动全行业节能减排方面尚缺乏有效政策。

图5 单位GDP能耗强度变化主要贡献

图6 我国节能工作重点行业变化

分行业来看，我国节能工作的重点在采矿业、重化工业、电力生产等公共事业和交通运输业等高耗能部门，但这些行业单位能耗产生的增加值始终较其他行业少，且难以提高。相比之下，轻工业、机械设备、电子制造以及服务业等行业单位能耗产生的增加值较多，且逐步提高。因此，未来进一步提高综合能效的主要途径是经济结构优化调整，加大力度发展轻工业、机械电子制造业和服务业，并提高这些行业的能效水平。

（三）能源体制改革“慢”的问题亟待突破

当前现行的能源体制仍存在一些深层次矛盾和问题，明显滞后于能源系统转型的要求，主要体现在以下三个方面：一是能源法制不健全。能源基本法长期缺位，缺乏完整的法律体系结构，同时法律实操性差；法律法规和规章之间缺乏必要的衔接；执法上仍存在惩戒力度不足、执法不严等问题。二是政府职能不匹配。政府管理越位和缺位现象普遍存在，管理职能分散、多头管理局面依旧，电力、天然气等价格仍主要由政府行政决策制定，输配电价核算不尽科学；交叉补贴现象长期存在；能源总体规划难以衔接电力、天然气、可再生能源等专项规划，缺乏一体化统筹和部署。三是能源市场体系不完善。能源市场主体过于单一，多为国有大型企业，民营资本进入受限，竞争不充分、垄断经营等问题比较突出；缺乏统一的市场准入规则；电力、石油、天然气等现货和期货市场体系尚未建立起来。

三、以高质量发展为目标，持之以恒地推进能源转型

十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。作为经济基础产业,能源领域实现高质量发展无疑是保障经济高质量发展的必要条件。因此，未来能源领域需要按照国家“四个革命，一个合作”的能源安全战略要求，持续、稳步推进各项改革举措，到本世纪中叶实现高质量发展的战略目标。

（一）能源领域实现高质量发展的核心是要构建清洁绿色、安全高效的现代能源系统和与之配套的一整套政策体系。

一是把构建清洁绿色能源供应体系作为首要任务。十九大报告明确提出了中国要建设美丽中国的发展目标，未来生产、生活各方面都要控制向空气、水和土壤排放污染物。同时，随着国际上越来越确认温度上升将对全球生态环境造成难以估量的破坏性影响，以及中国政府就碳减排向国际社会做出的庄严承诺，清洁用能和实现低碳排放无疑是能源领域转型的明确方向。为此，能源领域必须彻底扭转以煤为主的能源供应结构，构建以清洁绿色能源为主的新结构，同时实现化石能源在生产、转化、传输和消费的全生命周期内都是节约高效、低污染和低二氧化碳排放。

二是为了支持经济社会整体向高质量发展转变，能源领域还必须保障供应安全和经济性。一方面，在推动能源供应来源多样化、实现可再生能源占比不断提高的情景下，能源系统仍要具有足够的灵活调节能力，为国民经济提供持续稳定的能源供应，并能有效应对各种自然灾害或地缘政治等内外部条件变化。另一方面，千方百计提高能源价格的国际竞争力，特别是制造业部门的能源成本应能与全球制造强国相竞争。当前中国正处于建设制造强国的关键时期，能源成本是实体经济成本的重要组成部分，高质量能源体系应该能够提供具有价格可竞争性的能源供应。

三是为了推进清洁绿色、安全高效的现代能源系统的建设，还需要加快体制机制转变，既要在绝大部分能源供需活动中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要在市场失灵的部分领域更好地发挥政府的资源调配作用。

（二）紧紧抓住以“互联网+”等为特征的新一轮科技革命的契机，顺势推动能源转型

当前，能源技术与信息技术、互联网技术融合，推动新一代能源科技革命正在徐徐拉开大幕，“互联网+”智慧能源产业的快速发展，可望很快进入彻底改变人类能源生产和使用方式的新纪元。

根据已有研究，“互联网+”智慧能源有望促使能源生产与供应模式更加多元化，并催生新的商业模式。任何品种能源的生产和供应将从原来的单一化供应模式向多元化转变，相应地倒逼传统煤炭和电力公司、石油和天然气公司加快向掌握多种能源资源、根据用户需求灵活提供多种能源服务的综合能源供应商转变。此外，积极发展各类“互联网+”智慧能源技术，有望平抑分布式可再生能源间歇特性对局部电网的冲击，为分布式可再生能源的大规模接入提供可行路径，真正实现清洁能源比重大幅增加。

（三）持续推进全面节能降耗，尽早实现终端用能达峰

利用能源系统分析模型构建能源高质量情景的研究表明，以实现能源高质量发展为目标，未来我国能源需求走势应具备如下特征：（1）满足经济社会发展到2020年实现人均GDP超过1万美元、到2035年达到人均2万美元、到2050年实现人均4万美元的发展目标，我国终端能源需求应力争在2030-2040年达到峰值，峰值水平应控制在35-40亿吨标煤，到2050年第二、三产业的单位增加值能耗均比当前水平下降77%以上；（2）农业终端用能应在2020年左右进入峰值，工业及建筑业终端用能在2025-2030年达到峰值，交通运输终端用能在2030-2040年达到峰值，把未来能源需求的增量空间更多的留给服务业和居民生活用能，以满足经济结构优化调整和人民生活水平不断提高的用能需要；（3）加快终端能源结构的优化调整，到2050年，煤炭和石油占比要从2015年的42%和24%分别下降到15%和20%，终端用煤和用油量分别为5.8和7.4亿吨标煤，较2015年分别减少7.6亿吨标煤和0.2亿吨标煤。而电力和热力的直接消耗量显著上升，从2015年的8.1亿吨标煤持续增加到2050年的16.1亿吨标煤，增长近一倍，占比也从26%提高到43%。其中，电力需求有望在2020年达到7.4万亿千瓦时，占终端用能的26%左右；2030年超过9万亿千瓦时，占比达到30%；2050年达到12万亿千瓦时，占比达到38%。

（四）到本世纪中叶实现一次能源总量进入峰值期，达成以清洁能源为主体的一次能源结构

在终端能源需求高质量发展情景及相应的发电结构分析下，未来我国一次能源总量会持续增加，2020年接近48亿吨标煤，2030年接近54亿吨标煤，2035年达到55亿吨标煤，2050年前接近58亿吨标煤，并进入峰值平台期。其中，煤炭和石油需求陆续达峰，煤炭在2020年之前处于峰值平台期，此后有望持续下降，非煤比重有望从2015年的35.7%逐步升高到2030年的55%，2035年达到60%，2050年进一步提高到73%；石油在2030年之前处于峰值平台期，此后也会随电动汽车替代规模迅速扩大而逐步下降。同时，清洁能源逐渐成为满足能源供应的主要力量，非化石能源比重有望从2015年的11.8%逐步扩大到2030年的22.5%，2035年达到28%，到2050年超过40%。此外，全社会电气化水平的提高使得发电能源占比持续上升，从2015年的40.9%逐步增加到2030年的48.5%，2035年超过50%，到2050年将提高到54.8%。