被下“战书”，墨西哥动了美国能源企业多大的“蛋糕”?

　　7月，美国贸易代表戴琦正式向墨西哥下达“战书”。美国政府将正式启动咨询程序，控告墨西哥在能源领域违规。

　　美方指责洛佩斯政府近年推行的一系列能源改革“偏袒”本国国有企业，涉嫌违反《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》(USMCA)中有关投资待遇和市场准入的规则，严重损害美国企业利益，要求诉诸争端解决机制，甚至不排除对墨西哥输美产品施加惩罚性关税作为补偿。

　　2017年9月24日，加拿大渥太华第3轮北美自贸协定谈判现场的加拿大、墨西哥和美国国旗。

　　消息公布不久，加拿大政府也紧随其后加入控诉行列。

　　美国《华盛顿邮报》抨击洛佩斯搞民粹主义，称其世界观执着于恢复墨西哥石油失去的荣耀。《华尔街日报》更是大呼墨西哥能源改革是“社会主义者的剧本”。路透社称，这是自USMCA签订以来三国间最严重的贸易争端。

　　真相究竟如何?

　　墨西哥到底动了美国企业多大的蛋糕，以至于拜登政府不惜诉诸“贸易战”?USMCA前景如何?

　　文 | 严谨 中国现代国际关系研究院拉美所

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　　颠覆游戏规则的一场改革

　　墨西哥素有“浮在油海上的国家”之称，曾位居世界第五大产油国，能源行业是国民经济命脉所在。本世纪以来，墨西哥能源行业竞争力持续下降，占据垄断地位的国家石油公司和联邦电力委员会管理经营体制僵化，产能“跌跌不休”，墨西哥逐步从原油储量丰富的“富油国”沦为依赖燃油进口的“负油国”。

　　墨西哥卡德雷塔墨西哥石油公司的一家炼油厂。

　　2013年，时任总统培尼亚启动声势浩大的油气改革，在保留油气资源国家所有的基础上，引入外国和国内私人资本参与油气业务，寄希望于通过全方位市场化改革激发行业活力。

　　但这场“胳膊肘往外拐”的改革，成效并不尽如人意。开放能源市场使外资和私企赚得盆满钵满，油气产量却并未止跌，国家石油公司和联邦电力委员会处境愈加艰难。与此同时，行业风气也进一步恶化，腐败横行，连培尼亚总统本人也牵扯其中。

　　2018年，来自国家复兴运动党的左翼政治家洛佩斯·奥夫拉多尔异军突起，终结了两党轮流坐庄的政治格局。洛佩斯上台后，旗帜鲜明打出“第四次变革”口号，将对美贸易、基建投资和振兴能源业作为撑起国家复兴梦想的三大支柱。

　　2019年起，洛佩斯全面叫停能源行业私有化，重新强调国家应占据主导地位，将改革重点从国际化、市场化转向盘活国有企业，重振国家石油公司和联邦电力委员会;同时完善上下游产业配套，努力降低能源进口、实现能源自主。基于这一改革思路，墨西哥近年来陆续推出了一系列法案和措施，例如：

　　2021年出台的《碳氢化合物法》，明确提出恢复国家石油公司的市场主导地位，同时授权政府以“国家能源安全”或“国民经济安全”的理由吊销或撤销许可证、接管私营公司或委托国家石油公司经营。

　　同年，洛佩斯政府又提出《电力工业法案》，撤销面向外资和私营部门的激励以清洁能源发电的措施，优先接入联邦电力委员会旗下电厂，限制私企发电市场份额等。尽管电力改革法案2022年4月折戟国会，但改革思路已然纲举目张。

　　毫无疑问，这是一场改变墨西哥能源行业游戏规则和利益版图的改革，足以让深耕墨西哥市场尤其是近年来专注于可再生能源的美国企业和跨国资本疼得龇牙咧嘴。

　　事实上，美国并非近期才盯上洛佩斯的能源改革计划。一年多来，美国政府、国会、商业和战略界轮番上阵口诛笔伐，不满情绪集中在两方面：

　　一方面，外资和私营部门“靠边站”。

　　美国贸易代表办公室表示，墨西哥能源部和能源监管委员会在审批过程中“拖延、拒绝和撤销”许可证，损害了美国企业的运营能力和竞争力。美国石油协会和美国清洁能源协会在联合声明中称，墨西哥政府的“歧视性政策”直接威胁到美国公司。

　　美国国会议员鲍勃·梅嫩德斯声称约440亿美元(约合2964.4亿元人民币)的私人投资面临威胁，“改革不仅影响美国私营部门的投资信心，还与强大的美墨经济关系背道而驰”。

　　另一方面，能源转型停滞甚至逆转。

　　在全球能源转型的大背景下，美方担忧墨西哥重走化石能源的老路，在推高能源价格的同时加重污染，降低墨西哥工业生产的竞争力，进而削弱与美国经济息息相关的汽车制造等产业的发展，阻碍北美经济和产业链一体化。

　　有报道称，墨西哥政府已将原定的2024年可再生能源占比35%的目标延期至2030年，美国政府和企业对此似乎忧心忡忡。

　　前者牵扯美国企业投资的真金白银，不难理解，但美国真关心墨西哥的能源转型吗?答案恐怕是否定的。

　　背后的算计

　　拜登政府此番打着“反歧视”和“能源转型”的旗号对墨西哥发难，至少有三大盘算：

　　其一，替企业出头，确保墨西哥能源市场的份额。

　　墨西哥是美国成品油最大的进口国之一，对美国天然气的需求也颇为旺盛。美国阻挠墨西哥能源自主，引发墨西哥方面的质疑。有学者认为美国意图将墨西哥锁定在能源进口国的不利位置，更有人反问：难道所谓的“北美能源一体化”就是成为美国的“能源附庸”吗?

　　2022年7月21日，墨西哥奇瓦瓦州的一家加油站。

　　事实上，美国深知，对于墨西哥这样的传统能源大国而言，能源转型绝不可能一蹴而就。

　　以美国为代表的西方发达国家已经充分享受到了石油工业时代的发展红利，却依旧垄断着脱碳的先进技术、资本和话语权，企图从发展中国家的能源转型中赚“二茬钱”，这对于经贸上高度依赖美国的墨西哥而言实难接受。正如洛佩斯总统所言，“打着推广清洁能源的幌子做肮脏生意是行不通的”。

　　美国企业的逻辑十分简单，墨西哥要么从美国进口高价成品油和天然气，要么从在墨西哥投资的美国可再生能源企业采购电力，就是不能实现能源独立自主。换言之，无论墨西哥的能源结构如何改变，美国能源企业的市场份额不容取代、丰厚利润不容蚕食。

　　其二，抓牌做牌，驱使洛佩斯政府向美贴靠配合。

　　墨西哥总统洛佩斯是典型的左翼政治强人，他在处理对美关系上更加强调主权独立，即便面对嚣张跋扈的特朗普政府也从不掩饰强硬态度。2022年6月，美国在其主场举办第九届美洲峰会前后，洛佩斯不仅本人拒绝出席，还带头反对美国滥用东道主特权将古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜排除在外，在拉美掀起群体性抵制潮。

　　2022年俄乌冲突发生后，洛佩斯第一时间表态拒绝追随美国制裁俄罗斯，反而讥讽拜登政府“口惠而实不至”，美国国会两天就批准136亿美元(约合916.4亿元人民币)的对乌克兰拨款援助法案，相较之下，美国对中美洲40亿美元(约合269.5亿元人民币)的援助项目却因“官僚主义”而停滞不前。可以说，在这一轮拉美“左进右退”政治周期中涌现出的、敢于对美国“说不”的国家领导人、政治家中，洛佩斯俨然成为代表人物之一。

　　枪打出头鸟。USMCA是墨西哥的立国之本。拜登政府拿USMCA规则发难可谓直击墨西哥命门，与其说美国是对洛佩斯的施政发出警告信号，不如说是驱使其放低“反美”调门、更加配合拜登政府推行的拉美政策。

　　其三，杀鸡儆猴，敲打拉美的资源民族主义思潮。

　　今年以来，拉美的资源民族主义情绪明显抬头，除墨西哥外，阿根廷、智利、玻利维亚、秘鲁等国陆续出台资源国有化政策，涉及锂、铜、天然气等诸多矿产资源。

　　拉美是美国主要的原材料和初级产品来源地之一，墨西哥还是拜登政府力推的“近岸外包”战略的主要承接地，资源民族主义无疑将严重影响美国精心打造的西半球产业链和供应链。截至目前，拉美国家的相关动向或多或少都受到来自美国的“关照”，而墨西哥的能源改革更是自2019年就成为美国盯防对象之一。

　　从这个角度看，一旦美国此次插手得逞，未来极有可能如法炮制“贸易规则牌”，对其他与美国签有类似协定的拉美国家下手。

　　墨西哥的“USMCA不适症”

　　现在看来，面对美国方面咄咄逼人的诘难，洛佩斯政府有两手应对：

　　一方面，展示强硬姿态。

　　洛佩斯公开表示“墨西哥不卖”，他坦承墨西哥因临近美国而获得大量机会，但这无法与独立、主权和尊严相提并论，后者是无法讨价还价的原则问题。洛佩斯还表示，已致信拜登解释能源改革措施，重申墨西哥不会让步。

　　2020年1月29日，美国华盛顿特区，美国总统特朗普举起已签署的《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》(USMCA)。

　　另一方面，拿USMCA的第八章作为“挡箭牌”。

　　这一章节是洛佩斯上台后与美国、加拿大几经拉扯才列入协定的。尽管只有短短147个单词，但明文规定了墨西哥在修宪和国内立法方面的主权，也明确了对领土和资源的控制权，只不过着重强调了碳氢化合物，而未涉及电力领域。

　　至于这一章能否成为墨西哥区别对待外企尤其是优待联邦电力委员会的依据，目前各方解读不一，尚有争议。

　　一个不争的事实是，USMCA是当年墨西哥在特朗普政府“关税大棒”胁迫下达成的“城下之盟”，透着浓重的“美国优先”色彩。美国拿捏住了墨西哥深度依赖美国这一软肋，逼迫其接受了大量超出现有发展阶段的所谓“高标准”和“严要求”，在投资、劳工、环保、原产地、市场准入等诸多领域量身定制了一套“规则紧身衣”。

　　时至今日，美、加、墨三国围绕USMCA已产生不少贸易纠纷和争端，处于不利地位的墨西哥最为弱势，屡屡遭到美国和加拿大的围剿。

　　在劳工权利问题上，美国多次根据劳工快速响应机制要求墨西哥审查汽车企业是否违反自由结社和集体谈判权。

　　在汽车行业原产地规则方面，同墨西哥的矛盾已难以调和。美墨加协定规定：北美地区所产汽车75%及以上的组成部件产自本地区方可享受零关税优惠，较以前规定的62.5%的比例大幅提高。而且，据外媒报道，在计算汽车核心部件(发动机、传动系统和转向系统)的三国原产地占比方面，美国又出台了更严苛的解释，令整车更难达到免税门槛。今年1月，墨西哥诉诸争端解决机制，目前已进入专家组裁决阶段。

　　在市场准入方面，除传统能源领域外，美国还盯上了洛佩斯政府力推的《矿业法》。该法案将锂列为国有战略矿产，规定只有国有企业才有权管理和开采。对此，一众觊觎墨西哥锂矿已久的美国企业愤愤不平，认定《矿业法》违反USMCA有关商品和服务供应机会的条款。外界普遍认为，锂是发展新能源产业必不可少的“白色石油”，美国插手墨西哥锂矿国有化改革只是时间早晚的问题。

　　据当地媒体报道，面对日益加重的“USMCA不适症”，墨西哥方面极有可能在此次争端磋商中正式提出，在第六年重审贸易协定的有关诉求，重点是将能源领域剔除出协议。但考虑到届时洛佩斯政府已然卸任，此举更多是表达不满的象征性姿态。

　　美国是墨西哥最大的贸易伙伴，墨西哥对美出口约占其出口总额的80%，自美进口约占其进口总量的50%。尽管与美国龃龉不断，USMCA框架内的纠纷争端也日渐增多，但这并未动摇墨西哥“向北看”的决心。

　　近日，洛佩斯郑重表态，在中美经贸摩擦的背景下，墨西哥不会加入金砖，与美、加保持经济合作是“更好的选择”。这一表态凸显墨西哥在困境中的现实考量，但由此产生的严重“美国依赖症”也是无法回避的问题。

　　无论是此前的《北美自贸协定》(NAFTA)还是升级后的《美墨加贸易协定》(USMCA)，墨西哥或许从这一“特殊关系”中获得一定收益，但并未改变其身处贸易和产业链低端的地位。美国一直利用在技术、资金和产业链的优势地位，将墨西哥牢牢锁定在价值链的最低端，这才是墨西哥“USMCA不适症”的病灶所在。

　　正如俄罗斯总统普京所说，美国的经贸霸权比“掠夺性殖民主义”更加微妙，“就像吸尘器一样从最贫困国家吸走货物，只留下残羹剩饭”。

　　在墨西哥有句家喻户晓的名言：可怜的墨西哥，离上帝太远，离美国太近。身处超级经济体的阴影下，如何走出一条独立自主发展的道路，已成为墨西哥各界上下求索的终极命题。