文：国家发展改革委能源研究所 时璟丽
来源：中国能源报
近日，国家发展改革委、财政部、中国人民银行、银保监会、国家能源局联合发布《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知（发改运行〔2021〕266号）》文件（点击链接阅读文件全文），并于3月12日官网公布，明确在市场化、法制化、银企自主协商等原则下，金融机构对政策合规的可再生能源发电项目所在企业发放电价补贴确权贷款，并制定了相应的配套措施予以推进。
在“3060双碳”战略目标下，这一政策对解决被欠补可再生能源企业现金流、缓解补贴拖欠带来的影响、减轻企业负担等可切实发挥作用，五部门联合出台政策彰显了重视度和落实的决心，使相关企业在风光等可再生能源全面平价阶段轻装上阵，理性投入新项目开发和建设，保持公平良好的市场环境，促进可再生能源健康有序发展。
01 政策目标和基础
文件以促进行业良性发展为导向，旨在缓解补贴拖欠痛点问题。
在电价等政策的有力推动下, “十三五”期间我国可再生能源电力蓬勃发展，“十三五”末风光生物质等非水可再生能源累计装机为“十二五”末的3.1倍，发电量在全社会用电量中的比重从2015年的5.0%提升到2020年的11.5%，为能源供应清洁转型做出了贡献，为实现“3060双碳”目标打下了坚实基础。在产业迅速发展的同时，电价补贴资金需求也迅速增长，加之可再生能源电价附加标准自2016年以来未再调整，电价补贴拖欠对企业的持续发展带来程度不同的影响。据测算，目前当年征收的附加资金为当年电价补贴需求资金一半左右。
按照现有政策，除优先发放补贴项目外，其他项目实施补贴资金的等比例兑付，部分项目或企业在获得电网支付的电价以及等比例兑付补贴资金情况下，可以实现盈利，但还有一些项目现金流紧张，部分项目亏损，尤其是少部分企业存量有补贴项目总装机规模大，补贴拖欠影响大。政策的目的即为切实解决这些项目和企业近期面临的上述问题。
2020年出台的系列政策，为补贴确权贷款提供了实施基础。2020年，财政部、国家发展改革委、国家能源局等联合出台了一系列涉及可再生能源电价补贴的有关政策，主要有财建〔2020〕[2020]4号、5号、426号文件，以及财办建〔2020〕6号、70号文件等。将国家审核可再生能源项目电价补贴资格的目录制，改为由电网企业发布合规项目清单制，保证了符合政策规定的项目获得补贴资格，增加了清单项目发布频次，项目并网发电到进清单时间大为缩短（如国网在2020年6月至2021年2月共发布了14批清单），进清单的项目具有了获得补贴确权贷款的基本资格。对风光生物质分项目类别、分资源区规定合理利用小时数、补贴年限、全容量并网认定方式，明确了各个项目的收益边界条件，可再生能源企业和金融机构均可据此测算实际现金流、预期现金流、应收未收财政补贴资金量，从而进行既有贷款调整或补贴确权贷款安排。
02 原则和操作方式
遵循商业化、市场化、法制化、自愿和自主协商等原则。
既有贷款调整或补贴确权贷款均在这些原则之下进行。根据文件，对于既有贷款，是在银企双方自主协商的基础上，进行贷款展期、续贷，或调整还款进度、期限等。对于补贴确权贷款，首先由相关可再生能源企业自行确定是否申请，银行根据与企业沟通情况和风险评估自行确定是否发放确权贷款，之后银企双方自主协商贷款金额（上限为企业应收未收的财政补贴资金）、年限、利率等。鼓励企业优先与既有开户银行沟通合作，但仍以自愿原则，不限于既有银行。
建立补贴确权贷款的封闭还贷制度。
企业在贷款行定点开设补贴确权专用账户，企业获得的补贴资金直接由电网企业向专用账户拨付，不经过企业周转，提升效率，降低风险，也有利于企业获得更好的补贴确权贷款条件。
强调金融机构大局和责任意识。
虽然以自愿和自主协商为原则，文件也专门强调了金融机构要增强责任意识，帮助企业解决问题，有效化解金融安全风险。等比例拨付的原则之下，近期除了优先拨付补贴的项目外，大多数项目拖欠部分补贴资金将是普遍性的，但随着新增风光项目全面平价、存量补贴项目达到全部合理利用小时数或补贴年限后逐步退出等，企业可以逐步获得欠补资金，因此欠补资金的金额是确定的，资金来源是有保障的，获得资金的时间是可预期的，金融机构在进行风险评估和确定贷款条件时，可充分考虑这些因素，予以合理支持。
03 配套政策和措施
核发绿色电力证书，降低企业利息成本。
补贴确权贷款利息由可再生能源企业自行承担，为降低利息成本和企业负担，将研究向相关企业核发相应规模的绿色电力证书，企业可通过绿证交易获得收益，收益大于利息支出部分，作为合理收益留存企业。我国可再生能源电力绿证自愿认购和交易制度是2017年7月开始实施的，其定位是绿证收益全部替代电价补贴收益，造成绿证价格高，交易量低。
2019年5月可再生能源电力消纳保障机制开始实施，认购绿证成为承担可再生能源电力消纳责任的市场主体完成消纳量的两种补充途径之一，国家政策也明确了2019-2020年的平价示范项目和电价补贴到期后的项目可通过出售绿证获得收益、启动配额制下的绿证交易等，加之本次文件提出的对补贴确权贷款项目核发绿证以适当弥补利息成本，都要求自愿绿证制度要转变为满足自愿和强制市场要求并与相关政策配套的机制，其认购、交易和使用机制需尽快做出系统性的设计和调整，以适应新形势要求，更好地发挥促进可再生能源发展的作用，逐步体现可再生能源作为绿色电力的减碳、环境价值。
足额征收可再生能源电价附加，提高补贴资金兑付比例。
2016-2019年可再生能源电价附加征收情况较好，应缴未缴资金比例总体低于七分之一，主要是自备电厂。2019年财政部和国家税务总局将可再生能源电价附加等政府非税收入项目征管职责进行了调整，由原来的财政部驻地方财政监察专员办事处负责征收，划转至税务部门征收，以前年度应缴未缴的也由税务部门负责征缴入库。有效落实这一措施，加上全社会用电量上升等因素，将持续增加可再生能源电价补贴资金总额，提高补贴兑付比例，与金融等政策形成合力，有序有效解决存量项目电价补贴问题。
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