中国可再生能源产业发展的问题挑战与建议

　　虽然近二十年中国可再生能源产业发展取得了巨大成就，产业规模和技术发展水平均跻身世界前列，并涌现了一大批全球可再生能源头部企业。但是，中国可再生能源产业发展的背后还存在诸多问题和各种挑战。这些问题和挑战既有来自于发电方式和电网技术等客观因素，也有来自于体制机制等管理因素。同时，也应该清楚地认识到，开展能源转型需要在国家在经济政策方面给予扶持和引导，目前新冠疫情虽然基本结束但经济复苏尚需时日，当前的经济形势对大规模推进可再生能源发展包括装机建设、产业技术研发和电网、储电等电力系统基础设施改造等方面构成一定挑战。最后，但也是最重要的，控制温室气体排放是一项全球性的战略合作，需要全球各国采取协调一致的行动，当前国际局势正在发生深度调整和快速变化，特别是俄乌战争导致国际能源供应出现严重危机，进而导致部分国家重新启动煤炭等传统能源项目，引发了人们对于能源安全的担忧，有可能对继续推进可再生能源产业发展构成严重挑战。本文将从中国可再生能源产业发展法律政策问题、行业发展的困难与挑战以及法律政策建议三个方面对相关问题进行介绍。

一、中国可再生能源产业发展的法律政策问题

　　根据中国政府能源主管部门2016年发布的一份文件，“十二五”期间，中国可再生能源发展中存在以下问题和挑战：一是现有的电力运行机制不适应可再生能源规模化发展需要。以传统能源为主的电力系统尚不能完全满足风电、光伏发电等波动性可再生能源的并网运行要求，可再生能源发电大规模并网存在技术障碍，可再生能源电力的全额保障性收购政策难以有效落实，弃水、弃风、弃光现象严重。二是可再生能源对政策的依赖度较高。可再生能源发电成本相对于传统化石能源仍偏高，度电补贴强度较高，补贴资金缺口较大，可再生能源整体对政策扶持的依赖度较高，受政策调整的影响较大，可再生能源产业的可持续发展受到限制。三是可再生能源利用效率不高，“重建设、轻利用”的情况较为突出，供给与需求不平衡、不协调。[1]

　　以上问题也引起了中国最高立法机关的高度重视，全国人大常委会在2019年的一份报告中指出，《可再生能源法》一些制度规定在实施中存在相互间不够协调、执行不够到位等问题，主要表现在以下方面：

　　1. 相关规划尚未充分衔接。主要表现：一是各级可再生能源规划不够衔接。国家可再生能源发展目标和规划缺乏约束性，一些地方可再生能源开发利用中长期总量目标未严格依照全国总量目标确定，地方规划发展目标超过上级总体目标，建设规模、布局和速度也与上级规划不一致。如国家“十三五”规划中确定新疆风电发展目标为1800万千瓦，而新疆可再生能源“十三五”规划中确定风电发展目标为3650万千瓦，远超国家规划目标。二是可再生能源开发规划与电网规划实施中缺乏衔接。电网规划建设与可再生能源开发利用不适应，电网建设滞后于可再生能源发展，输电通道不足，且部分输电通道能力未达到设计水平，可再生能源电力输出受阻问题比较明显。如我国“三北”地区新能源装机达到2.3亿千瓦，本地市场有限，跨区外送能力只有4200万千瓦，仅占新能源装机的18%。灵活性电源比例不尽合理，蓄能电站规划建设较为滞后，影响电网稳定性，不利于可再生能源消纳。

　　2. 可再生能源消纳压力较大。《可再生能源法》第13条规定，国家鼓励和支持可再生能源并网发电。受多种因素影响，一些局部地区弃电率仍然偏高，可再生能源消纳问题仍需重视。用电需求不够平衡，消纳市场容量不足。可再生能源富集区与用电负荷区不匹配，一些地方出于利益考虑不优先接受外来电力，行政区域间壁垒严重，可再生能源异地消纳矛盾较为突出。同时，我国电源结构性矛盾突出，缺少抽水蓄能等灵活调节电源与可再生能源匹配，特别是在冬季供暖期，煤电机组热电联产与可再生能源电力消纳矛盾更加突出。如吉林装机容量是用电负荷的2.6—5.8倍，省内电源持续富余，特别是在冬季供暖期，保证供热的火电最小发电出力比低谷用电负荷高210—320万千瓦，电网调峰困难。由于一些可再生能源资源富集的重点地区缺乏针对性政策安排，可再生能源电力消纳压力很大，一定程度影响和制约了可再生能源的健康快速发展。

　　3. 全额保障性收购制度落实尚不到位。《可再生能源法》第14条规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。个别省份暂未达到国家规定的最低保障收购年利用小时数，且存在以低于国家有关政策明确的电价水平收购的情况。如宁夏2018年自行制定风电最低保障性收购利用小时数为750—850小时，远低于国家核定的1850小时最低保障收购小时数。甘肃2018年自行设置的风电、光伏发电保障性收购小时数分别为774小时和479小时，距国家保障性收购政策规定的风电1800小时和光伏发电1500小时差距较大;实际风电、光伏发电利用小时数中，大部分电量属于低价市场化交易，发电企业合法权益保障不足。

　　4. 电价补偿和发展基金问题较为突出。《可再生能源法》第20条规定，收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。《可再生能源法》第24条规定，国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。法律实施过程中，电价补偿政策落实不到位，补贴资金来源不足，补贴发放不及时，影响企业正常经营和发展。国家相关部门反映，现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要。目前征收总额仅能满足2015年底前已并网项目的补贴需求，“十三五”期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。一是可再生能源电价附加未及时调整。二是电价附加未依法严格征收。三是发展规模缺乏有效控制。可再生能源发展初期，电价调整滞后于技术发展水平，部分可再生能源企业追求高投资回报，非理性投资，抢装机、抢上网问题突出，一些地方未按照国家规划有效控制本地区发展规模，加剧了补贴缺口。

　　5. 与相关财税、土地、环保等政策衔接不够。《可再生能源法》第25、26条分别规定，对列入国家可再生能源产业发展指导目录的有关项目，金融机构对其提供优惠贷款，国家给予税收优惠。调查发现，可再生能源企业特别是民营企业贷款难、贷款贵问题仍然存在。财政贴息政策没有落实，优惠贷款政策未覆盖可再生能源领域。可再生能源开发利用与土地管理、生态环境保护等政策衔接不够，相关部门监管协同不够，可再生能源建设布局、开发规模受政策调整影响较大。有的地方土地税费征收不规范，税收减免措施落实不到位，造成非技术成本高昂。

　　6. 可再生能源非电应用支持政策存在短板。《可再生能源法》第16、17条明确国家鼓励发展生物质燃气和热力、太阳能热利用等。实际工作中，各类型可再生能源之间发展不平衡，可再生能源非电应用明显滞后于发电类项目，太阳能热利用、地热利用以及生物质燃料的发展都较为缓慢。可再生能源非电应用政策支持和经济激励力度不足，生物质热力、生物燃气、生物柴油等产品缺乏具体的支持政策，受特许经营限制，难以公平进入市场。生物质能开发利用对于改善民生、助力脱贫攻坚、保护生态环境等具有更加直接的作用，应统筹考虑其环保效益和社会效益，加大财税政策支持力度。

　　7. 可再生能源技术研发应用仍需加强。《可再生能源法》第12条规定，支持推动可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展。虽然我国可再生能源技术水平取得显著进步，但在技术研发能力、装备制造质量、工程技术创新、公共技术体系建设方面仍需进一步加强。

　　8. 可再生能源行业监管力度不够。《可再生能源法》规定了各级政府部门、相关企业的权利义务，具体实施中由于相关责任主体不够明确、缺乏有力监管等原因，造成对执行不到位的难以实施处罚。《可再生能源法》第28—31条规定了相关部门、电网企业、燃气和热力管网企业、石油销售企业的法律责任，但自法律颁布实施以来，尚未有因违反可《再生能源法》获得相关行政处罚的案例发生，法律责任条款并未有效落实。[2]

　　中电联2021年2月发布的《新能源补贴拖欠问题及政策建议》显示，截至2019年底，国家电网、南方电网、蒙西电网经营区纳入补助目录的新能源存量项目拖欠金额为1464.79亿元(不含税，下同)，未纳入补助目录的存量项目拖欠金额为1808.30亿元，合计拖欠金额3273.09亿元。风能专委会综合各项因素测算，截至2021年底，可再生能源发电补贴拖欠累计在4000亿元左右。[3]尽管2021年，随着光伏、风电先后进入平价时代，每年新增可再生能源补贴规模不再增加，但存量的电站依旧每年产生补贴费用，短期内缺口仍继续增加。

　　2021年10月，中国政府能源主管部门再次在一份文件中阐述了中国 “十三五”期间可再生能源发展存在的问题，认为：虽然可再生能源发电增长较快，但在能源消费增量中的比重还低于国际平均水平;可再生能源规模化发展和高效消纳利用的矛盾仍然突出，新型电力系统亟待加快构建;我国可再生能源发展面临既要大规模开发、又要高水平消纳、更要保障电力安全可靠供应等多重挑战，必须加大力度解决高比例消纳、关键技术创新、稳定性可靠性等关键问题;制造成本下降较快，但非技术成本仍相对较高;可再生能源非电利用发展相对滞后;保障可再生能源高质量发展的体制机制有待进一步健全完善。[4]

　　为保障中国可再生能源发展，2023年1月，全国人大环资委建议将《可再生能源法》修改列入十四届全国人大常委会立法规划、年度立法工作计划，认为：中国可再生能源电力消纳保障措施不够完善、电网建设与可再生能源发展不同步、与用地政策统筹不足，并提出完善可再生能源规划的落实措施、强化支持可再生能源技术创新、增加支持电网规修编及新能源配套送出工程建设的规定、补充可再生能源用地支持措施等主要建议。[5]

　二、中国可再生能源行业发展的问题与挑战

　　(一)中国面临短时间内进行大规模减排的压力

　　发展可再生能源，不仅可以保障国家能源资源安全，也能够促进能源结构转型，降低污染，减少温室气体排放，同时也能够提高能源资源利用效率，有利于中国经济可持续发展，也符合中国高质量发展的新发展要求，是中国摆脱依靠消耗资源的粗放式发展道路，进入世界文明国家行列的重要途经。利用全球气候变化合作的新机遇，发展可再生能源，已经成为国家的意志。

　　但是，中国传统上严重依赖煤炭作为能源资源，虽经可再生能源产业发展取得一定成绩，煤炭在一次能源消费中的结构占比目前仍然在百分之五十以上，要实现双碳目标，存在巨大的压力。目前包括煤炭、石油、天然气在内的化石能源消费比例大致在80%左右，非化石能源消费比例在20%，而要到2060年实现碳中和则需将非化石能源的比例调整到83%，其中水能和核能由于受各种条件限制增长有限，主要靠风能和太阳能解决。在过去的几年里，虽然中国政府和企业投资者共同努力，新增风电和光伏发电装机每年大致也就一亿千瓦左右。而要从发电角度看，虽然目前可再生能源装机容量占全部电力装机容量的48.3%，接近煤电，但其他发电(主要是煤电，核电仅占4%)占比68.6%，而可再生能源的发电累计总发电量占比只有31.4%，其中发电、光伏发电合计仅占全社会发电量的13.8%。[6]

　　正如中国《“十四五”可再生能源发展规划》所提出的那样，“十四五”期间，中国既要继续增加新的可再生能源装机容量，更重要的是要提高可再生能源发电的入网和消纳问题，提升可再生能源的使用效率，并在规定新增电力装机项目中可再生能源比例不低于50%，并对配套储能设施提出要求，否则，新增装机不仅不能满足能源转型的要求，还将造成可再生能源投资的极大浪费。正因为如此，《“十四五”可再生能源发展规划》不再将新增可再生能源发电装机数量作为近期规划目标。但是，可再生能源发电的增加受到储能技术、电网技术和电网基础设施等条件的限制，在相关技术短时间未取得突破的情况下，大规模增加可再生能源项目发电量是无法实现的。可见，在实现中国碳达峰目标的2030年前的未来几年时间内，中国可再生能源还不能承担接替煤炭资源的重任，将一定程度上依赖化石能源。石油天然气资源虽然较煤炭资源更加清洁，并且更加低碳，但中国未来一段时间的油气资源供给条件(包括国内油气产量和国外进口部分)不会有较大变化，无法通过扩大油气资源供给来实现;同时，国际范围内的碳捕获技术也很难取得实质突破。由此，在实现碳达峰的未来几年时间内还将主要依赖煤炭、石油和天然气资源，中国实现减排压力将会非常大。

　　(二)国际国内环境的不利变化

　　国家发展和改革委员会副主任赵辰昕29日在博鳌亚洲论坛2023年年会《碳中和：困局与破局》论坛上发言时表示，“当前国际能源市场动荡、极端天气等都影响到减排进程。我们一定要充分认识到‘双碳’工作面临诸多挑战，实现‘双碳’目标绝非易事。国家发改委将积极稳妥推进碳达峰碳中和，积极就能看出我们的态度，但我们也要把握好发展与安全的关系，所以我们要稳妥。”他还说，“国际能源市场动荡，能源价格高企，欧洲去年不少国家重启了煤电，这都使减排进程遭遇到波折，我国也遇到了一些情况，包括去年夏季我国四川地区遭遇到了有完整气象记录以来最严重的干旱高温天气，川渝地区出现了电力严重短缺。”[7]

　　笔者认为，作为国家主要能源主管部门的领导，这番讲话透露了重要的信息：

　　第一，我国政府开始意识到实现双碳政策目标的困难和挑战，特别是如何保证能源安全，又能如期实现双碳目标，具有很大的不确定性。

　　第二，欧洲等发达国家很早就实现了碳达峰，因为国际局势动荡和俄乌战争出现了能源危机，重启煤电，减排进程受挫，那么未来中国实现碳达峰以后是否也会发生类似情况，是否可以重启煤电项目，是否需要在技术上保证煤电项目具有可逆性?

　　实际上，中国近几年出现的用电荒就已经在一定程度上看出了中国电力系统保障能力的短板，如果在碳达峰以后还要继续实施这种保供，不论在技术上还是政策上，都是很难想象的。

　　其实，在可再生能源产业发展方面，还存在两个重要的因素，是中国在宣布双碳目标前不曾预见的。这两个方面的问题，一是新冠疫情结束后中国面临的财政困难和经济下行压力如此之大，二是俄乌战争外溢和以美国为首的西方国家对中国采取的脱钩政策，这两个因素互相叠加，对中国经济构成了严重的现实挑战。我国是政府主导性市场经济国家，发展可再生能源事业，需要巨大的政府财政支持保障能力，很多项目实际上需要国家提供财政支持或者金融机构的支持，即使是平价电力时代，政府没有钱是很难办得到的。同时，经济形势下行对企业的投融资构成不利的条件，也会影响产业的投资热情。

　　最后还有一个重要的因素，就是碳排放权初始分配制度的实施问题，如果碳排放控制指标落实到每一个企业，每一个企业行为都将与排放结果联系挂钩，那么碳排放权市场就能真正发挥作用，各种相关碳金融措施和相关金融政策工具的作用就会进一步显现，将会构建对可再生能源有利的社会氛围。反之，双碳政策的推动力就没有那么大。当然，我国还是发展中国家，过高的碳成本将会给企业带来巨大的经济压力，导致中国企业的经济效益下降，甚至面临生存危机，这对企业和国家都是不利的。

　三、促进中国可再生能源产业健康发展的法律政策建议

　　中国可再生能源产业发展的诸多问题中，既有可再生能源资源禀赋和自然特性所带来的客观障碍，也有行业监管中没有理顺的体制机制等主观因素。当然，这两方面的问题并非中国特有现象，在世界其他国家也或多或少地存在。

　　中国的可再生能源发展经过了起步阶段、成长阶段、全面大规模发展阶段、跨越式发展阶段，已经进入高质量发展阶段。

　　站在新的发展起点，笔者认为应该主要解决以下三个方面的问题：

　　1. 补强法律与政策短板。

　　首先，要强化法律赋权。中国在2005年颁布《可再生能源法》时，可持续发展理念刚刚兴起，发展可再生能源主要目标是“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”[8]。随着《联合国气候变化框架公约》项下《巴黎协定》的签署和实施，各国把控制温室气体排放作为社会经济发展的重要任务，赋予可持续发展新的内涵。[9]应该在加强和完善温室气体排放国内立法的同时再造《可再生能源法》，补足法律短板，对相关法律条款进行赋权，使之成为刚性条款，而不能仅停留在鼓励层面。同时，通过立法，在财政预算等方面对可再生能源项目给与明确的支持和充分的保障，消除法律规定的补贴政策长期不能兑现的尴尬局面。

　　其次，要加强政策协调。中国的可再生能源执法职能主要是通过行政部门承担，而与《可再生能源法》相关的行政部门存在不同的利益诉求，往往“各管一方”，出现政策不到位、不协调等问题。《十四五可再生能源发展规划》提出，构建有利于可再生能源发展的协同监管机制，加强可再生能源规划、产业政策、开发建设、电网接入、调度交易、消纳利用等监管，确保国家规划政策有效实施。对可再生能源新产业新业态实施包容审慎监管。这些政策举措的实施将给行业带来新的希望。

　　2. 打破垄断，理顺可再生能源管理体制和机制。

　　可再生能源电力不能入网，固然有技术上的客观问题，但也与目前的电网企业垄断、不能主动作为有关。中国的可再生能源电力管理依存于传统的电力管理体系，并在此基础上发展壮大，而电网企业属于天然垄断企业，无论是电网接入，还是供电资源分配，本身就存在固有的垄断问题，而可再生能源并非基于垄断发展，特别是太阳能光伏产业属于充分竞争产业，如果不能给予公平接入待遇，产业很难获得发展。建议国家打破传统电力企业的行业垄断，建立地方区域性独立可再生能源电网，与传统电网企业展开竞争，并通过智能电网技术保证国家电力稳定和供应安全。随着技术的进步和产业发展，目前很多可再生能源电力项目已经能和传统电力企业媲美，并且有些可再生能源电力企业电价可能已经低于传统煤电，显现了可再生能源的未来前景。应该创造有利的投资环境，鼓励可再生能源电力企业进行充分竞争，并逐步淘汰技术落后、污染严重的传统煤炭发电项目。可喜的是，《“十四五”可再生能源发展规划》在这一方面也提出相关的政策举措，包括：完善可再生能源参与电力市场交易规则，破除市场和行政壁垒，形成充分反映可再生能源环境价值、与传统电源公平竞争的市场机制。推动可再生能源与电力消纳责任主体签订多年长期购售电协议，推动受端市场用户直接参与可再生能源跨省交易。

　　3. 进一步完善可再生能源产业发展保障政策。

　　为解决我国土地、林业、生态环境等法律政策对可再生能源项目发展的约束问题，首先应当认识到，虽然坚持严格的土地管理政策，特别是坚持十八亿亩土地红线不动摇，但不可否认，我国过去对土地的所谓的严管理政策主要针对房地产开发热形成的，一旦房地产热褪去，有些严苛的政策需要重新检视。同时，很多政策规定本身并不合理，实际执行也不到位，导致实践中很多可再生能源项目用地普遍存在用地不合规问题。发展可再生能源是可持续发展的重要措施，与保护土地资源都是社会经济发展的重要政策目标，过分地以保护土地资源的名义对土地指标加以限制，限制可再生能源项目建设不符合可持续发展的政策目标，且很多风能、光伏项目对土地的占用并不是永久性的，而是临时性的，其中在废弃矿山或煤矿沉陷区地表安装光伏矩阵本身就不存在土地资源的单独占用问题。在可再生能源规范区域内，项目建设临时性占用非基本农田的，应当交由地方政府和农村集体经济组织决定，通过租赁方式解决，确保农民和集体经济组织可以从项目收益中获得一定的利益。在林业、草原、自然保护区等生态保护区建设和管理中也存在任意划定生态红线、不切实际地追求生态环境指标，忽视可再生能源产业发展的正当诉求问题。应当科学合理地划定生态环境保护区域，严谨、审慎地开展环境影响评价研究，统筹协调资源、资源开发和生态环境保护的关系，保证社会经济协调发展。《“十四五”可再生能源发展规划》提出，依据国土空间规划，完善可再生能源空间用途管制规则，出台可再生能源空间布局专项规划，保障可再生能源开发利用合理的用地用海空间需求。统一土地性质认定，明确不同地类的用地标准，优化土地用途和生态环境保护管理，完善复合用地政策，降低不合理的土地使用成本。创新政务服务方式，构建能源与自然资源、生态环境等多部门联动审批机制，推行项目核准(备案)“一站式”服务，这也将为推进中国可再生能源产业的进一步发展创造有利政策环境。

　　此外，在财政金融方面，也要进一步加大力度，在落实碳排放权制度的基础上积极推进碳排放权交易，进一步开发碳金融政策工具，完善各项配套交易和金融监管政策，实施更加积极的财政支持政策，为发展可再生能源产业提供更加有利的政策环境。

　　作者相信，随着技术进步，特别是智能电网技术和储能技术的突破，可再生能源新的应用场景的不断开发，以及政策的进一步完善，中国的可再生能源必将拥有灿烂的明天。这一产业在相当长的一段时间里将保持旺盛的生命力，成为投资者的热土，也是法律服务工作者值得持续关注的重点领域。

　　注释：

　　[1]详见2016年12月国家发展和改革委员会发布的《可再生能源发展“十三五”规划》。

　　[2]此部分内容来源于2019年12月24日十三届全国人大常委会第15次会议丁仲礼副委员长所作的《可再生能源法》实施情况报告。

　　[3]参见新浪财经网页：https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-25/doc-imcwiwss8026018.shtml

　　[4]详见国家发展和改革委员会等9部委发布的《“十四五”可再生能源发展规划》。

　　[5]来源：法治日报人大视窗，2023年01月31日，参见全国人大网站：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/017aa78f4f344f6782d1dcc66ed54a35.shtml

　　[6]相关内容请参见本系列文章第一篇：《可再生能源产业发展的机遇与挑战之一：中国可再生能源能源产业发展现状及机遇》，大成律师事务所公众号，2023年4月4日。

　　[7]国家发改委副主任赵辰昕：“双碳”不易，且行且珍惜，投资人逻辑公众号，2023年4月3日，网址：https://mp.weixin.qq.com/s/6U6x4u4RcCj0kldqIshs7Q

　　[8]见《可再生能源法》第一条。

　　[9]根据，联合国所有会员国于2015年通过的《2030年可持续发展议程》为现在和未来的人类和地球的和平与繁荣提供了共同蓝图。其核心是17个可持续发展目标(SDG)，这些目标紧急呼吁所有国家 - 发达国家和发展中国家 - 在全球伙伴关系中采取行动。他们认识到，消除贫困和其他匮乏必须与改善健康和教育、减少不平等和刺激经济增长的战略齐头并进，同时应对气候变化并努力保护我们的海洋和森林。因此，可以说，应对气候变化也包含在可持续发展目标范围内。

　　大成律师事务所 作者：钱学凯